Правовое регулирование управления лесными ресурсами Аргентины

А ргентина, равно как и Россия, обладает огромными лесными ресурсами.

Поэтому обе страны, являясь крупнейшими производителями лесной продукции, обременены одинаковыми проблемами лесопользования.

Ключевым условием решения многих проблем лесопользования является правовое регулирование управления лесными ресурсами. В этой связи в Аргентине были приняты ряд правовых документов по совершенствованию институциональной структуры органов исполнительной власти страны, осуществляющих управление лесным хозяйством, регулированию и охране лесопользования в целом, которые успешно реализуются в настоящее время.

Нестабильность лесного законодательства России сделало эту отрасль убыточной. Несмотря на принятые в нашей стране меры по созданию механизма контроля за оборотом заготовленной древесины, снижению масштабов незаконных рубок лесных насаждений (закон №415-ФЗ); формированию системы лесохозяйственных мероприятий, совершенствованию лесного семеноводства (закон № 27-ФЗ); а также развитию арендных отношений (закон № 250-ФЗ), работа над развитием правовых основ устойчивого управления лесами, решением наболевших вопросов лесного сектора далека от завершения. Среди нерешенных вопросов можно отметить необходимость оптимизации правового режима защитных лесов; совершенствования институтов лесоустройства, инвентаризации, кадастрового учета и оценки лесов; выстраивания гармоничной системы государственно-частного партнерства при создании лесной инфраструктуры и др.

Изложенный в статье краткий анализ опыта Аргентины по регулированию законодательства в области использования лесов имеет большое значение и позволит ускорить решение актуальных вопросов правового регулирования лесопользования в нашей стране.

Страны Латинской Америки являются крупнейшими производителями лесов на планете, особенно в районе Амазонки. Вместе с тем лесные биомы, в большей степени в районе Центральной Америки, подвержены серьезному процессу обезлесения. Так, по данным ФАО, темпы обезлесения в этих райо- нах составляют 1,4%1 в год. Значительно увеличился в странах Центральной Америки процесс использования древесины за пределами лесных массивов, в результате чего лесные сельхозрайоны деградируют и становятся вторичными лесными пастбищами. Во многих случаях такие деградированные земли использовались в плантационных программах2 [Kleinn, Morales 2002].

В настоящее время в странах Латинской Америки используется модель поддержания лесного хозяйства таким образом, чтобы имело место равновесие между использованием лесных богатств, его управлением и планированием. Аргентина занимает площадь 2 780 400 кв. км. По данным 1-го национального реестра лесов, от 331 904,42 до 314 438,73 кв. км занимают естественные (природные) леса3.

По данным Гринписа, Аргентина потеряла 70% природных лесов; обезлесение резко возросло в ХХ в. из-за неконтролируемого расширения сельскохозяйственных границ. По данным Секретариата окружающей среды и устойчивого развития Аргентины, в период между 1998 и 2006 гг. были вырублены 22 955,67 кв. км природных лесов, что эквивалентно более чем 2 500 кв. км в год, 1 га каждые 2 минуты4, или 720 га за сутки, что составляет 7,2 кв. км.

Несмотря на отсутствие в Аргентине четкой политики управления лесным сектором, в стране были приняты законы об инвестициях в лесное хозяйство5 и о минимальных стандартах охраны окружающей среды природных лесов, в которых все-таки выражена законодательная позиция по данному вопросу.

В контексте проблем по вырубке природных лесов в 2007 г. правительство приняло закон о минимальных стандартах по охране окружающей среды коренных лесов6 путем использования лесных земель и усиления регулирования расширения границ сельского хозяйства или любого другого изменения землепользования, а также содействия сохранению, восстановлению, увеличению природных лесов и устойчивому управлению ими. Принятие закона включает обязательное выполнение всей страной законодательных предписаний и реструктуризацию законодательства в провинциях. В частности, предусмотрено, что каждая провинция должна развивать территориальное планирование природных лесов. Этот процесс происходит уже в 17 из 23 провинций путем проведения различных процедур и с участием различных субъектов [Valpreda 2012: 26].

Что касается институциональной структуры, то здесь необходимо отметить, что функции по управлению лесным хозяйством на федеральном уровне разделены между следующими тремя органами исполнительной власти:

• 1)    Секретариатом окружающей среды и устойчивого развития (SAyDS) , являющимся высшим национальным органом осуществления экологических вопросов и отвечающим за охрану, сохранение, восстановление и устойчивое использование естественных лесов;

• 2)    Министерством по сельскому хозяйству, животноводству, рыболовству и продовольствию (SAGPyA) , на которое в настоящее время возложена основная ответственность за управление лесными плантациями;

• 3)    Администрацией национальных парков (APN) – децентрализованной структурой при Министерстве туризма, несущей ответственность за планирование и управление охраняемыми районами.

Управление природными и культивируемыми лесами на провинциальном уровне находится в ведении Управления по лесам Министерства по аграрным вопросам страны. Каждая провинция имеет в собственности природные ресурсы и несет ответственность за администрирование, управление и сохранение этих ресурсов.

В настоящее время согласно декрету № 1332/2002 и в соответствии с резолюцией № 613/2007 Секретариата окружающей среды и устойчивого развития в Аргентине разрабатывается Национальная лесная программа (ProSoBo) [Minaverry, Gally 2012: 257-258]. Программа направлена на поддержку развития и обеспечения сельского населения в густонаселенных и отдаленных малонаселенных районах путем создания различных планов для их самообеспечения¹.

В процессе проведенной в 1994 г. конституционной реформы была закреплена необходимость охраны окружающей среды. Так, в тексте ст. 41 Конституции Аргентины установлено, что «все граждане страны имеют право на здоровую и сбалансированную окружающую среду, необходимую для развития человека и для его продуктивной деятельности в целях удовлетворения его потребностей без ущерба для будущих поколений; каждый обязан сохранять окружающую среду. Ущерб, нанесенный окружающей среде, должен быть немедленно устранен, как того требует закон». Обязанностью органов государственной власти в соответствии с Конституцией является обеспечение защиты и рационального использования природных ресурсов, сохранения природного и культурного наследия страны и его биоразнообразия, предоставление экологической информации и обеспечение развития экологического образования2. Среди законов, регулирующих различные аспекты охраны окружающей среды, принятых в Аргентине и относящихся к лесным ресурсам, следует выделить Закон № 13.273 о лесных богатствах от 25.09.1948 г; Общий закон № 25.675 об окружающей среде от 27.11.2002 г.; Закон № 25.688 о системе управления водными ресурсами от 28.11.2002 г. и Закон № 26.331 о минимальных стандартах по охране естественных лесов от 19.12.2007 г.

Закон № 13.273 о лесных богатствах от 25 сентября 1948 года ³ включает в себя 87 статей. Впоследствии данный закон был модифицирован законами № 14.008, № 19.989, № 19.995, № 20.531, № 21.111, № 21.990 и № 22.374. Действие указанного закона распространяется не только на природные, но и на культивируемые леса.

Статья 1 Закона о лесных богатствах провозглашает общественный интерес к защите, восстановлению и расширению лесных площадей. Закон также устанавливает правила, касающиеся защиты водных ресурсов, находящихся на территории лесов.

В законе даны основные понятия леса и лесных земель (угодий). Под лесом закон понимает любое древесное формирование природного или искусственного происхождения, которое по своим функциям и содержанию является объектом, подпадающим под действие закона № 13.273 (ст. 2). К лесным зем- лям закон относит земли, которые по своим природным, климатическим и топографическим условиям, местоположению или положению, качеству и экономической целесообразности являются недостаточными для ведения сельского хозяйства или выпаса животных, а также земли, подверженные облесению (ст. 2).

Статья 7 устанавливает следующую классификацию лесов: защитные леса, постоянные леса, экспериментальные леса, горные леса, производственные леса.

В законе даны нормы (разд. III), определяющие краткие правила использования лесов и лесовосстановления. В законе, с одной стороны, провинциям даны достаточно широкие преимущества в получении федеральной помощи при участии в работах в области обезлесения и лесовосстановления, а также в получении специального сельскохозяйственного ипотечного кредита, предназначенного для использования на указанных работах. С другой стороны, это налагает на них обязательства по созданию, в соответствии с законом, провинциального лесного фонда, а также провинциальных агентств для управления им.

В ст. 14 закона установлена обязанность каждого титульного владельца при проведении любых работ в лесах всех видов получить разрешение компетентного органа; для получения такого разрешения необходимо приложить к заявлению план проводимых работ. В статье определены работы, для которых не требуется получения разрешения компетентного органа. Например, такого разрешения не требуется при проведении работ по расчистке лесных земель, по обезлесению.

В ст. 25–30 закона предусматривается порядок проведения работ по обезлесению и лесовосстановлению. Эти работы осуществляются государством с согласия собственника лесных земель или непосредственно им при осуществлении государственного технического надзора. В случае необходимости проведения названных работ и отказа собственника от дачи установленного согласия и/или не проведения таких работ самим собственником предусмотрена экспроприация этих земель (ст. 26).

Раздел V закона устанавливает режим государственных лесов. В этом разделе дана система получения лесных концессий и разрешений на эксплуатацию государственных лесов (ст. 40) либо через прямое разрешение, либо путем проведения торгов (например, на эксплуатацию госземель до 1 000 га на одно физическое или юридическое лицо в случаях, когда речь идет о лесопилках или лесной промышленности, давно существующих в указанных лесных зонах [ст. 41]). Предусмотрено получение прямых разрешений на добычу лесных продуктов до 1 000 т или 1 000 куб. м (ст. 42), а также фиксированная, мобильная или смешанная выплата при эксплуатации государственных лесов (ст. 43).

Раздел VI закона предусматривает порядок формирования и использования лесного фонда. В статьях 57, 58 предусмотрены различные налоговые льготы. В частности, ст. 58 устанавливает возможность освобождения от налога на имущество при проведении работ по обезлесению и лесовосстановлению на территории защитных лесов.

Раздел VIII закона устанавливает ответственность за лесные правонарушения. Среди лесных правонарушений ст. 64 указывает на создание пожарной ситуации в лесах и прилегающих к ним районах в нарушение существующих норм, снос, повреждение деревьев и извлечение сока или смолы деревьев с нарушением соответствующих законодательных правил, уничтожение, удаление или снос указателей, размещенных лесным органом, и др. За совершенные правонарушения, указанные в ст. 64, предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 10 до 10 000 аргентинских песо1 (ст. 65). В случае повторения правонарушения предусмотрено удвоение или утроение указанного штрафа.

Этот закон стал исторической вехой в защитной политике и установлении правового режима охраны лесных богатств Аргентины.

Однако законом № 13.273 не исчерпываются правовые нормы, регулирующие лесные отношения Аргентины. Поэтому для правильного понимания ситуации в лесном хозяйстве Аргентины необходимо обратиться и к другим законам этой страны.

Закон № 26.331 о минимальных стандартах по охране природных лесов от 19.12.2007 г. ² Этот закон включает 12 глав, 44 статьи и Приложение. В главе 1 установлены общие требования к минимальной защите окружающей среды для сохранения, восстановления, развития и устойчивого управления естественными (коренными) лесами. Однако при изучении данного закона можно прийти к выводу, что в нем отсутствуют принципы сохранения лесов и управления ими. Вместе с тем в ст. 3 закона к его целям отнесены:

• –    содействие сохранению через территориальное планирование природных лесов и осуществление регулирования расширения сельскохозяйственных границ и других изменений в землепользовании;

• –    осуществление необходимых мер по регулированию и контролю за уменьшением существующих площадей естественных лесов, включая и уже потерянные площади;

• –    совершенствование и поддержание экологических и культурных мероприятий в природных лесах, приносящих общественную пользу;

• –    изменение предупредительных и профилактических принципов, используемых для поддержания и сохранения природных лесов;

• –    оказание содействия в деятельности, направленной на сохранение, восстановление, улучшение и устойчивое управление природными лесами.

Статья 2 закона определяет природный лес как «естественную лесную экосистему, состоящую преимущественно из древесных растений, с различными видами флоры и фауны, присущими этой системе, включая окружающую их среду (почвы, недра, атмосферу, климат, водные ресурсы), образующих взаимосвязанный участок с его собственными характеристиками и множеством функций, которые в своем естественном состоянии придают системе динамическое равновесие и предоставляют широкий спектр экологических услуг для общества в дополнение к различным природным ресурсам с возможностью их хозяйственного использования».

Приведенное определение касается лесов не только естественного, но и искусственного происхождения, однако, как указывается в абзаце 3 ст. 2, не подпадают под эту правовую норму действия, совершаемые на лесных территориях площадью до 10 га, принадлежащих коренным общинам или небольшим лесным хозяйствам.

В статье 5 закона даны определения таких понятий, как территориальное планирование, устойчивое управление, план по устойчивому управлению естественными (коренными) лесами, план по землепользованию, вырубка леса.

В качестве институциональной структуры управления лесами глава III закона (ст. 10, 11) называет следующие субъекты, несущие ответственность за состояние лесного хозяйства в стране: Министерство (ранее – Секретариат) охраны окружающей среды и устойчивого развития (SAyDS); каждая из провинций го- сударства; г. Буэнос-Айрес. Все они обязаны в пределах своей юрисдикции создать организационную структуру управления и контроля за лесным хозяйством. Кроме того, закон предусматривает участие граждан в управлении лесным хозяйством и контроле за ним в соответствии с Общим законом № 25.675 об окружающей среде, а также дает механизмы доступа к получению информации по экологии. Закон называет территориальное планирование лесного хозяйства основным инструментом сохранения лесов. Декрет № 91/20091, утвердивший регламент по применению Закона № 26.331, устанавливает, что планирование природных лесов должно обновляться каждым субъектом каждые 5 лет со дня принятия указанного декрета (ст. 6).

В статье 9 закона указаны 3 категории сохранения лесов, которые должны быть приняты во внимание во всех юрисдикциях во время планирования упорядочения указанных лесов.

I категория (красная) . В эту категорию включены лесные территории, имеющие особую природоохранную ценность, которые ни при каких условиях не подлежат каким бы то ни было преобразованиям. Речь идет о зонах, имеющих исключительные природные ресурсы, особое территориальное расположение, защитные водоразделы, биологические ценности. Указанные территории могут быть средой обитания коренных народов и быть предметом научных исследований.

II категория (желтая) . Это области средней природоохранной ценности, которые при правильном проведении восстановительных мероприятий могут приобрести высокую природоохранную ценность и стать объектом устойчивого использования или объектом туризма, сбора природных ресурсов и научных исследований.

Декрет № 91/2009 в ст. 14 устанавливает, что в категории I и II может быть разрешено проведение общественных работ, работ в общественных интересах или работ по возведению объектов инфраструктуры, таких как транспортные пути, линии связи, электролинии, трубопроводы, инфраструктура по профилактике пожаров и борьбе с ними. Необходимость проведения таких работ устанавливается местным компетентным органом, дающим соответствующее разрешение. Прежде чем выдать такое разрешение, компетентный орган должен провести процедуру оценки воздействия таких работ на окружающую среду.

III категория (зеленая) . Это области низкой природоохранной ценности. Зоны этой категории могут быть частично или полностью подвергнуты преобразованию в процессе землепользования. Декрет № 91/2009 (ст. 9) добавляет, что мероприятия, которые будут разработаны в этой категории, должны быть реализованы в рамках планов сохранения лесных территорий или устойчивого управления ими.

Особо следует отметить, что глава IV закона предусматривает создание Национальной программы по защите природных лесов по согласованию с Федеральным советом по окружающей среде (COFEMA) , которая должна быть реализована национальными властями.

Глава IV закона предусматривает создание Национального фонда по сохранению природных лесов (ст. 30) с целью компенсировать затраты субъектам, участвующим в процессе по сохранению и развитию лесов. Указанный фонд выделяется отдельной статьей бюджета страны, и он не должен быть менее 0,3% национального бюджета. Источниками финансирования Фонда являются:

• –    2% общего налога на экспорт первичных и вторичных продуктов сельского хозяйства, животноводства и лесного хозяйства соответствующего периода предыдущего года;

• –    кредиты и/или гранты, предоставляемые национальными и международными организациями;

• –    пожертвования и наследства;

• –    любые другие вклады в выполнение программ Фонда;

• –    поступления от продажи публикаций и других связанных с ними услуг лесного хозяйства;

• –    неиспользованные ресурсы прошлых лет (ст. 31).

В законе определен порядок распределения средств Фонда. Согласно ст. 35, 70% направляются на компенсации владельцам государственных и частных земель, где произрастают сохранившиеся коренные леса, 30% – в орган исполнительной власти субъекта, занимающегося устойчивым развитием территорий естественных лесов.

Закон также включает инструменты экологической политики для достижения большей сохранности естественных лесов. Этими инструментами являются оценка воздействия на окружающую среду (гл. VI) и консультации с общественностью (глава VII).

За нарушение закона глава Х предусматривает санкции в виде предупреждения, штрафов от 300 до 10 000 базового оклада для государственных служащих, приостановление и аннулирование лицензий. Закон также включает приложение, где установлены критерии экологической устойчивости, которые должны применяться к территориальному планированию и управлению лесным хозяйством. Закон № 26.331 являет собой серьезный вклад в дело охраны, защиты и устойчивого развития природных лесов Аргентины.

Общий закон № 25.675 об окружающей среде от 27.11.2002 г. ¹ Статья 1 закона устанавливает минимальные стандарты для достижения устойчивого и рационального управления окружающей средой, сохранения и защиты биоразнообразия и обеспечения его устойчивого развития. Закон предусматривает обязательность проведения оценки воздействия, которое может нанести вред окружающей среде, до его осуществления. Закон устанавливает обязательность экологического страхования проводимых работ, воздействующих на окружающую среду, определяет основные национальные и международные экологические организации, действующие в Аргентине. Помимо Секретариата (в дальнейшем переименованного в Министерство) по охране окружающей среды и устойчивому развитию кабинета министров Федерального совета по окружающей среде, названы:

• –    рабочая группа № 6 по окружающей среде МЕРКОСУР;

• –    генеральный директорат по делам окружающей среды Министерства иностранных дел Аргентины;

• –    канцелярия международной торговли;

• –    секретариаты или провинциальные министерства охраны окружающей среды;

• –    министерства или секретариаты окружающей среды на муниципальном уровне.

Закон определяет строгую ответственность за причинение ущерба окружающей среде.

Закон № 25.831 о доступе общественности к экологической информации ¹, принятый в 2003 г. Его объектом является установление минимальных требований к охране окружающей среды с целью гарантии права на получение обществом экологической информации (ст. 41 Конституции Аргентины). В статье 2 закона дается следующее определение: «экологическая информация означает любую информацию, выраженную в любой форме и связанную с окружающей средой, природными и культурными ресурсами и их устойчивым развитием». К такой информации закон, в частности, относит информацию о состоянии окружающей среды или любого из ее природных и культурных компонентов, в т.ч. по их взаимодействию, а также деятельности и работам, которые влияют или могут значительно повлиять на них; информацию о планах, программах и действиях, относящихся к управлению окружающей средой (ст. 2). В. Преса и Р. Писесельи в своей статье обращают внимание на слишком широкое и неоднозначное определение экологической информации, данной Законом № 25.831 [Presa, Picicelli 2014: 268]. Доступ к экологической информации любому физическому и юридическому лицу основан, согласно ст. 3, на принципах открытости и бесплатности за исключением расходов, связанных с получением информации. Для получения такой информации заявителю нет необходимости указывать причины ее получения. Статья 7 Закона дает исчерпывающий перечень случаев отказа в выдаче данной информации. Среди причин отказа, например, указаны случаи, когда от получения информации могут пострадать национальные интересы и безопасность страны, когда требуемая информация подлежит рассмотрению судебными органами и ее предоставление может повредить нормальному развитию судебного производства, когда полученная информация может касаться коммерческих или промышленных секретов и пр.

Подводя итог анализа правового регулирования управления лесными ресурсами Аргентины, можно заключить, что законодательство Аргентины является актуальной иллюстрацией правовых путей защиты лесных биомов, наличия развитой классификации лесов, структуры их управления, контроля и применяемых мер ответственности как на федеральном, так и на региональном уровне.