Правовое регулирование внешнего бюджетного контроля в Московской области

Московская область является динамично развивающимся регионом, который занимает одно из ведущих мест в экономике России.

Бюджетная политика Московской области направлена на дальнейшее развитие экономики и социальной сферы, повышение уровня и качества жизни населения, решение приоритетных для региона задач, обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы области, повышение эффективности бюджетных расходов, развитие программноцелевых методов управления.

В основу бюджета Московской области заложен принцип программности. Бюджет региона на 2016-2018 годы включает в себя 16 государственных программ. В 2016 году удельный вес программных расходов в общем объеме расходов бюджета составил 95 %[5].

Внешний бюджетный контроль в Московской области осуществляют Московская областная дума и Контрольно-счетная палата.

Контрольные полномочия Московской областной думы закреплены в Законе «О Московской областной думе» [2], в Законе «О бюджетном процессе в Московской области» [3], в Регламенте Московской областной думы [6] и других нормативных правовых документах.

В ст. 146 Регламента Московской областной думы предусмотрено четыре способа ее осуществления (рис. 1) [6].

Мониторинг правоприменительной практики законов Московской области и их соответствия федеральному законодательству по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Контроль за исполнением бюджета Московской области, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Московской области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Московской области во взаимодействии с Контрольно-счетной палатой Московской области

Контроль исполнения постановлений и решений Думы, планов работы Думы

Контроль за исполнением поручений, данных в установленном порядке х_____________________________________________________________________________________________________________________________________

Рис. 1. Способы осуществления контрольной деятельности Московской областной думы, в соответствии с ее Регламентом

Из данных рис. 8 видно, что в Регламенте Московской областной думы допущена существенная ошибка, вместо способов осуществления контрольной деятельности перечислены только направления, по которым она должна осуществляться. Также в Регламенте [6] представлена некорректная формулировка полномочий Московского областной думы в сфере бюджетного контроля (второе направление контрольной деятельности Думы). Данные полномочия существенно заужены. В Регламенте указано, что законодательный орган имеет право осуществления бюджетного контроля на стадии исполнения бюджета. В то время как, в основном бюджетный контроль осуществляется Московской областной думой не на стадии исполнения, а на стадиях рассмотрения и утверждения проекта бюджета и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Полномочия Московской областной думы в сфере бюджетного контроля осуществляются:

• -    непосредственно, т.е. в процессе проведения заседаний Мособлдумы,

а также путем осуществления полномочий постоянными (Совет и комитеты) и временными (комиссии и рабочие группы) органами, образуемыми Мособлдумой;

• -    опосредованно - через специально созданный контрольный орган -Контрольно-счетную палату Московской области.

Анализ Закона Московской области о бюджетном процессе [3] показал, что государственные программы принимаются на уровне подзаконных нормативных актов органов исполнительной власти, а законодательные органы только утверждают объем финансирования, т.е. не участвует в распределении бюджетных средств по конкретным направлениям программ и не оценивает результаты реализации государственных программ. Получается, что органы исполнительной власти утверждают программы и сами же контролирует их исполнение.

Такой порядок утверждения государственных программ нарушает один из основополагающих принципов финансового права - приоритет в финансовой сфере законодательных органов над исполнительными органами. Поэтому контрольные полномочия между органами законодательной и исполнительной власти необходимо перераспределить.

На стадии предварительного контроля основными задачами законодательного органа должны стать:

• -    оценка соответствия цели государственной программы общим направлениям бюджетной политики;

• -    оценка объема бюджетных средств, выделяемых на реализацию государственных программ.

Кроме того, законодательный орган должен проводить оценку результатов реализации государственных программ. Для этого в паспорта государственных программ следует ввести прогнозируемые промежуточные результаты, с разбивкой по финансовым годам; а также необходимо обязать исполнительные органы ежегодно отчитываться о достигнутых промежуточных результатах (в рамках отчета об исполнении бюджета).

Контрольно-счетная палата Московской области является постоянно действующим государственным органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Московской областной думой и ей подотчетным 4].

Контрольно-счетная палата проводит два вида контрольных мероприятий: финансовый аудит (контроль) и аудит эффективности. Финансовый контроль не включает в себя мероприятия, направленные по определение эффективности использования бюджетных средств. Данные мероприятия выделены в особую группу - аудит эффективности. На наш взгляд, аудит эффективности следует рассматривать как разновидность или направление государственного финансового контроля.

В Законе о Контрольно-счетной палате Московской области [4] не указаны конкретные сроки проведения контрольных мероприятий на объекте проверки, что, на наш взгляд, нарушает права проверяемого объекта.

При выявлении нарушения бюджетного законодательства в отношении субъекта, допустившего нарушение, контрольно-счетными органами субъектов РФ выносятся представления и предписания, при этом представления выполняются подконтрольными субъектами не полностью. В целях усиления дисциплины подконтрольных субъектов по исполнению представлений в Федеральный закон об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований [1] и в региональные законы о контрольно-счетных органах необходимо указать, что в случаях невыполнения представлений и несоблюдения сроков их рассмотрения, КСО имеет право выставить предписание.

В условиях программно-целевого принципа планирования бюджета Контрольно-счетная палата Московской области осуществляет контроль государственных программ в рамках проверки проекта бюджета, т.е.

содержание программ не проверяется.

Государственные программы должны стать самостоятельным предметом контрольной и экспертно-аналитической деятельности КСО.

Контроль государственных программ, проводимый контрольносчетными органами субъектов РФ, должен включать в себя стадии, представленные на рис. 2.

• 1.    Предварительная экспертиза государственных программ

• 2.    Предварительная экспертиза проекта закона о бюджете субъекта РФ и проектов законов о государственных территориальных внебюджетных фондах на предмет соответствия предусмотренных в данных проектах объемов финансирования государственных программ показателям, закрепленным в паспортах программ

• 3.    Текущий контроль исполнения государственных программ

• 4.    Последующий контроль реализации государственной программы

Цель: оценка законности и обоснованности закрепленных в программе экономических показателей, ее соответствия основным направлениям государственной бюджетной политики

Цель: соотнесение показателей бюджета и государственных программ

Цель: проверка законности и эффективности деятельности государственных органов, реализующих государственную программу, а также коррекция стратегии реализации программы

Цель: оценка законности и эффективности действий государственных органов и их должностных лиц по исполнению государственных программ в целом

Рис. 2. Стадии контроля за государственными программами, проводимого контрольно-счетными органами субъектов РФ

В целях законодательного закрепления данного положения в Федеральном законе об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных   органов субъектов РФ и муниципальных образований[1] перечень полномочий контрольно-счетных органов необходимо дополнить контролем за исполнением государственных программ и экспертизой паспортов принимаемых государственных программ и отчетов об исполнении государственных программ.

Устранение выявленных недостатков в правовом регулировании внешнего бюджетного контроля, осуществляемого законодательными органами Московской области, будет способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств.