Правовой режим предпринимательства иностранцев в России в период капиталистической модернизации во второй половине XIX века

С начала 60-х гг. XIX в. происходит кардинальное изменение русского законодательства по вопросам правовых основ деятельности субъектов иностранного предпринимательства. С вступлением в силу закона «О новых правах иностранцев, постоянно или временно в России пребывающих» от 7 июня 1860 г. иностранные подданные в сфере предпринимательской деятельности фактически были уравнены в правах с российскими подданными [7, № 35880; 14, л. 216–216 оборот]. Заинтересованность в скорейшем осуществлении индустриализации предопределила (в условиях острого недостатка капитала) благоприятное в целом отношение царского правительства к привлечению необходимых средств из-за рубежа, прежде всего в виде прямых инвестиций, и созданию для них необходимой правовой базы.

Капиталистические рыночные отношения, начавшие интенсивно развиваться после Крестьянской реформы 1861 г., настоятельно требовали своей законодательной базы. Основной чертой свободного рынка, как извест- но, являются имущественные и товарно-денежные отношения, основанные на формальном равенстве сторон. Это положение – залог здоровых рыночных отношений, развития производительных сил, базирующихся на товарном производстве. Наличие каких-либо ограничений, запретов и дискриминаций, как правило, отрицательно влияет на развитие экономики. Поэтому первым необходимым шагом на пути создания действенной правовой базы для капиталистических отношений в экономике должна была стать модернизация законодательства в сфере регулирования предпринимательской деятельности.

Поворот в политике царского правительства не только в отношении к отечественному предпринимательству, но и к иностранному получил свое закрепление в «Положении о пошлинах на право торговли и других промыслов», принятом 1 января 1863 года [4, № 41779; 8, № 39118]. Данным положением было признано всеобщее право на предпринимательство в России. Прежний принцип, по которому торговля и промышленность являлись правом «одних лишь русских подданных и притом одного лишь купеческого состояния» [1, с. 20], уступает место иному принципу, согласно которому занятие торговлей и промышленностью является правом всякого человека, независимо от его состояния и государственной принадлежности. Так, ст. 21 вышеупомянуто- го закона 1863 г. указывает на то, что промысловые и купеческие свидетельства «могут быть выдаваемы лицам обоего пола, русским подданным всех сословий и иностранцам».

В это же время были выработаны основы правительственной политики в отношении иностранного капитала и деятельности иностранных акционерных компаний в Российской империи. В 1863 г. в Государственном Совете обсуждался проект образования Англо-Русского банка. Предполагалось, что акционерная компания для организации этого банка будет учреждена в Англии, но действовать он должен в России. Государственный Совет выразил положительное мнение по вопросу образования и будущей деятельности АнглоРусского банка, которое было утверждено Александром II 21 августа 1863 года. Важно отметить, что были одобрены основные принципы правительственной политики по отношению к иностранным капиталам вообще и к иностранным акционерным компаниям в частности. Они нашли свое отражение как в изменении общего законодательства в сторону создания необходимого правового режима для иностранных предпринимателей с целью привлечения прямых иностранных инвестиций, так и в практике сепаратного акционерного законодательства [15, л. 6–7, 41–42 оборот, 45 оборот – 47, 61–71].

В статьях «Положения о пошлинах за право торговли и других промыслов», исправленного и дополненного законом от 9 февраля 1865 г. [4, № 41779], были повторены принципы прежнего закона 1863 г. о свободе предпринимательства в России для русских подданных всех состояний и иностранцев. Но в действительности эти важнейшие принципы предпринимательской деятельности в указанных законах и на практике не были выдержаны до конца. Такие виды торговой деятельности, как оптовая и розничная торговля, а также устройство фабрик и заводов, остались прерогативой купеческого сословия. Для получения права на этот род предпринимательской деятельности необходимо было приобрести гильдейское свидетельство, которое, помимо прав на торговлю и промыслы, предоставляло купеческое звание и связанные с ним личные преимущества. Только с принятием нового «Положения о государственном промысловом налоге» от 3 июня 1898 г. [31, № 78, ст. 964] было окончательно отвергнуто сословное начало и право на производство всех видов торговли и промышленности стало обусловлено выборкою промысловых свидетельств, а не припискою к купеческому сословию.

В 1880-е гг. правительство пересмотрело ряд законов, заложивших основы предпринимательской деятельности. К 1887 г. было «проведено коренное изменение в распределении содержания старого свода торговых узаконений» [33, с. 35], а в 1892 г., с принятием нового Устава о промышленности, существенно преобразилось и фабрично-заводское законодательство. Данные законы отразили изменившееся правовое положение иностранного предпринимателя, который в результате приобрел почти полную свободу в занятиях торговлей и промышленностью в Российской империи.

Вместе с тем правительство не проводило в законодательстве равенства в праве на занятие предпринимательской деятельностью в России между самими иностранными предпринимателями. Прежние ограничения предпринимательской деятельности евреевиностранных подданных были сохранены на том основании, что подобные правила существуют и в отношении евреев-русских подданных. Несмотря на то что правовое положение евреев-иностранцев в империи несколько улучшилось в 60–70-е гг. XIX в., оно было «…край-не ненормальным, как ненормально вообще положение евреев в России» [3, с. 18]. В общем законодательстве были предусмотрены возможности достаточно широкого применения административного усмотрения, которое постоянно использовалось на практике при допуске этой категории иностранцев к занятию предпринимательством на территории империи [31]. В целом толкование норм общего законодательства, регулирующих права евреев-иностранцев, шло по расширительному пути и было связано с общей ограничительной политикой царского правительства по еврейскому вопросу, проводимой в империи в 80–90-х гг. XIX в. (см.: [2, с. 42–47]).

Так, до 1883 г. применение норм общего законодательства, регулировавших допуск евреев-иностранных подданных к предприни- мательской деятельности в России, осуществлялось на основе учета существовавших правил о предпринимательстве евреев-русских подданных. На основании положений трактатов о торговле и мореплавании, заключенных с рядом иностранных государств, предусматривалось, что стороны «будут пользоваться в отношении торговли и промышленности всеми ... преимуществами, которые ныне и ... или впредь предоставлены будут туземным подданным». Поэтому предпринимательская деятельность иностранных евреев, подданных тех государств, с которыми заключены Россией торговые соглашения, в черте оседлости евреев-русских подданных регулировалась общими для них положениями. Таким образом, им дозволялось вступать во все купеческие гильдии без каких-либо ограничений [17, л. 5–8 оборот]. Однако с конца 1883 г. в правоприменительной практике, ввиду сделанных по запросу министерства внутренних дел разъяснений Кодификационным отделом при Государственном Совете, возобладало мнение о том, что права предпринимательства в Российской империи для всех евреев-иност-ранных подданных определяются повсеместно как в черте общей еврейской оседлости, так и вне ее, п. 5 прил. 3 к ст. 128 Устава торгового (по продолжению 1876 г.) [там же, л. 96–117]. Согласно п. 5, к занятию торговлей и промыслами в империи могли быть допущены только те евреи-иностранные подданные, которые «известны по своему положению в обществе и по обширным торговым оборотам» и притом «на основании особого, по усмотрению Министров: Финансов, Внутренних и Иностранных Дел, каждый раз на сие разрешения ... с получением торгового свидетельства по первой гильдии». Министерством финансов было признано подлежащим распространению действие данной нормы не только на территории общей еврейской оседлости, собственно в российских губерниях, но и на Царство Польское, что и получило закрепление в инструкции от 24 ноября 1898 г. «О порядке выдачи промысловых свидетельств» [31, № 150, ст. 2032]. В то же время существовавшие ограничения на отдельные виды предпринимательской деятельности для евреев-русских подданных применялись и к евре-ям-иностранным подданным.

В целом общее законодательство Российской империи зафиксировало принцип равенства русских и иностранных подданных в сфере предпринимательской деятельности. В налогообложении, во взаимоотношениях с учреждениями, организациями и частными лицами, иностранные предприниматели не выделялись как особая юридическая категория и подчинялись общим законам империи. Русское законодательство не ставило для иностранцев препятствий и в выборе форм организации бизнеса допускало образование и деятельность смешанных акционерных компаний и товариществ. Несмотря на то что законом 1836 г. об акционерных компаниях было предусмотрено существование только именных акций [6, № 9763, ст. 22], тем не менее владение ими не воспрещалось иностранцам. С 1863 г. из этого правила были допущены исключения [32, с. 394], «причем Правительство признавало возможным основывать таковые изъятия на необходимости в содействии иностранных капиталов и акционеров» и предоставляло русским акционерным компаниям выпуск акций на предъявителя [20, л. 6–7 оборот]. В отечественном законодательстве присутствовал ряд ограничений предпринимательской деятельности для иностранных подданных, обусловленных различными причинами (они рассматриваются ниже).

Согласно ст. 183 Устава торгового (УТ) иностранные подданные были уравнены с русскими в праве заниматься перевозками на морских судах грузов и пассажиров. Однако здесь был закреплен ряд ограничений. По статье 184 УТ каботажное судоходство являлось прерогативой русских подданных и судов, плавающих под российским флагом. Данное положение было зафиксировано в русском законодательстве еще с 1807 года. Поэтому акционерами пароходных обществ, в круг деятельности которых входило каботажное судоходство, могли быть только русские подданные, а их акции должны были быть именными. На основании закона 24 ноября 1869 г. судоходство по Каспийскому морю также было признано исключительным правом русских подданных. Согласно этому закону, акции, паи и вклады в существовавших и во вновь учреждаемых акционерных компаниях и товариществах не могли быть продаваемы иност- ранцам [22, ст. 2139, прим. 2]. Данные ограничения были вызваны соображениями покровительственной торговой политики царского правительства, стремлением оказать поддержку в развитии отечественному торговому флоту, защитить законодательно интересы отечественных предпринимателей. Тем не менее ввиду недостаточности отечественного флота на окраинах империи делались исключения. Так, Приамурскому генерал-губернатору с 1888 г. было предоставлено право в течение десятилетнего срока разрешать по мере необходимости иностранный каботаж [25, ст. 184, прим. 2].

В сфере промышленного предпринимательства права иностранцев никакими особыми правилами не ограничивались, кроме тех, что действовали и в отношении русских подданных. Только применительно к пороховым заводам на основании закона 22 мая 1876 г. закреплялось исключительное право русских подданных быть их собственниками, содержателями и управляющими [5, № 55975; 26, ст. 256]. Эти положения были продиктованы военными соображениями и необходимостью охраны оборонных интересов страны. Но делались и исключения. Так, в утвержденный 8 июня 1884 г. устав «Русского Общества для выделки и продажи пороха» не был включен пункт «О воспрещении иностранцам участвовать в предприятии». Учредители данного общества, русские подданные, пригласили известных иностранных специалистов порохового дела, без непосредственного участия которых осуществление целей компании было затруднительно. В отзыве военного министерства на проект устава общества подчеркивалось, что его создание является «крайне желательным», при этом указывалось, что в компаниях «железнодорожных нет подобных безусловных ограничений», между тем они, «имея бесспорно общегосударственное значение», не могут быть признаны, в смысле государственной обороны, менее важными, чем пороховые заводы. С данными доводами согласился и министр финансов. Иностранным подданным было предоставлено право приобрести 4/9 всех акций, но с обязательством отчуждать их только русским подданным, за исключением перехода акций к прямым наследникам. В правлении из пяти директоров трое должны были быть русскими подданными. Таким образом, созданное общество в большей части как собственности, так и управления, принадлежало отечественным предпринимателям [20, л. 26], а его деятельность содействовала укреплению обороноспособности государства, поэтому были допущены изъятия из общего законодательства.

Важным положением русского законодательства, отражавшим закрепление в нем принципа равенства прав на предпринимательскую деятельность иностранных и русских подданных, было признание за иностранцами прав на владение недвижимостью, в том числе землей, что «создавало благоприятные условия для предпринимательской инициативы» [13, с. 22]. Законом 7 июня 1860 г. иностранцам было разрешено приобретать «как через куплю, так и по наследству, завещаниями, дарственными записями, отводами от казны и т. п., всякого рода движимые и недвижимые имущества» и «нанимать и содержать в аренде ... и вообще, на основании всякого рода не воспрещаемых законами обязательств, недвижимые населенные и ненаселенные имущества, с соблюдением лишь тех условий и ограничений, какие установлены для природных подданных Империи» [7, № 35880, п. 3 и 4]. Содержание данного закона при издании продолжений Свода законов было включено в него и стало составной частью действующего законодательства [21, ст. 1003, 1007; 27, ст. 830, 831]. В первые два пореформенных десятилетия права иностранцев на приобретение и владение землей не ограничивались никакими правилами, кроме существовавших для русских подданных.

С начала 80-х гг. политика правительства по этому вопросу меняется, издается целый ряд законоположений с целью, по формулировке министерства финансов, «ограждения землевладения в определенных местностях и некоторых отраслей промышленности от вторжения нежелательных элементов», под которыми подразумевались лица иудейского вероисповедания, поляки и иностранные подданные [20, л. 9 оборот]. Законы 1880, 1882 и 1884 гг. касались ограничения прав землевладения поляков и евреев в 9 западных губерниях (Виленская, Витебская, Волынская, Гродненская, Киевская, Ковенская, Минская, По- дольская, Могилевская), а также всех акционерных компаний в случае приобретения земель в означенных губерниях вне городов и местечек в размере свыше 200 десятин. Наконец, законом от 14 марта 1887 г. в 10 губерниях Царства Польского, в западных губерниях (за исключением Могилевской), а также в Бессарабской, Курляндской и Лифляндской губерниях иностранным подданным и иностранным компаниям было запрещено приобретение, аренда и управление недвижимой собственностью вне городских поселений [10, № 4268; 20, л. 10–10 оборот]. Закон не имел обратной силы, однако право на распоряжение ранее приобретенной иностранцами земельной собственностью ограничивалось.

В результате принятия закона от 14 марта 1887 г. вводятся ограничения на участие иностранцев в русских акционерных обществах и товариществах. Впервые, по инициативе министра финансов М.Ф. Вышнеградского, в уставы акционерных обществ, образованных по русскому законодательству, стало включаться правило о том, что «в случае приобретения компанией недвижимых иму-ществ вне портовых и других городских поселений ... в некоторых местностях западной полосы России» ее акционерами не могут быть иностранные подданные. В то же время в представлении министерства финансов по делу об учреждении промышленно-торгового акционерного общества К.Г. Шенъ (17 июня 1894 г.) было сказано, что законодатель, прекратив законом 1887 г. расширение иностранного землевладения, не счел справедливым «ставить какие-либо суровые требования к таким иностранцам, которых закон ко времени издания оного застал в качестве собственников недвижимых имений, предоставив им право беспрепятственного владения названными имениями, а также право передачи прямым наследникам иностранцам, буде таковые поселились в России до 14 марта 1887 г.». Поэтому в отношении данной категории иностранных подданных правительством давалось разрешение на их участие в акционерных компаниях, учреждаемых для деятельности в Западном крае [20, л. 13–13 оборот, 14 оборот, 15–15 оборот].

С включением в состав России во второй половине XIX в. Туркестанского края,

Акмолинской, Семипалатинской, Семиречен-ской, Уральской и Тургайской (Степных) областей действие общего законодательства о праве иностранцев на владение землей в империи не было распространено на эти территории [9, № 3814, ст. 262; 11, № 7574, ст. 136]. В июне 1892 г. вводится запрет на приобретение земель иностранными подданными в Амурской и Приморской областях [12, № 8755]. Соответственно, ограничивались и права на предпринимательскую деятельность русских компаний, которым был разрешен выпуск акций на предъявителя, и иностранных акционерных обществ в данных местностях. И, наконец, с 29 мая 1898 г. указом «О правах иностранцев по приобретению недвижимых имуществ на Кавказе» приобретение земель в данном регионе империи ограничивается исключительно нуждами создаваемых промышленных предприятий, удостоверенных разрешением главноначальствующим по гражданской части Кавказского края [31, ст. 943].

Все эти ограничительные правила о землевладении иностранцев были вызваны как необходимостью приостановить поселение немецких колонистов из Германии и Австрии на западных окраинах империи, так и внешнеполитическими мотивами (предотвратить проникновение Англии в Среднюю Азию, США и Японии на русский Дальний Восток), а также намерением части правящих кругов страны воспрепятствовать проникновению иностранных инвесторов. Действие данных законов, имевших общегражданский характер по отношению к иностранным подданным, было распространено на деятельность всех иностранных и русских акционерных обществ, в случае вторых на том основании, что если им был разрешен выпуск акций на предъявителя, то владение таковыми, «заменяя владение имуществом компаний, признавалось ... средством обхода законов о правах землевладения» [20, л. 31 оборот].

В сфере горнодобывающей промышленности принцип равенства в предпринимательской деятельности русских и иностранных подданных, согласно нормам Устава горного, распространялся на ведение горного (ст. 263), золотого (ст. 432) и нефтяного промыслов (ст. 547) [25]. Но несмотря на то что право на владение землей, по русскому законодатель- ству, не совпадало с правом на владение недрами, ограничения в приобретении недвижимости отразились на праве занятия иностранцами горнопромышленностью в отдельных регионах Российской империи. Иностранцам запрещался вообще горный промысел в Амурской и Приморской, Степных областях, в Туркестанском крае [23, ст. 136; 24, ст. 267].

Согласно утвержденному Александром III 22 января 1885 г. мнению Государственного Совета, производство золотого и иного горного промысла, как на материке Приморской области, так и на прилегающих к ней островах, разрешалось исключительно русским подданным. За иностранцами было сохранено только право на разработку ранее отведенных им рудников и приисков до окончательной их выработки. Но русский капитал неохотно шел в добывающую промышленность из-за невысоких доходов. Поэтому правительство было вынуждено в целях развития региона несколько изменить ранее установленный порядок, разрешив иностранным подданным заниматься на этих территориях горным промыслом. По положению 6 июля 1895 г. министру земледелия и государственных имуществ, по предварительному соглашению с министрами внутренних дел, финансов и приамурским генерал-губернатором, было предоставлено право входить в Комитет министров с особыми каждый раз представлениями о допущении к производству горного промысла в пределах Приморской области и острова Сахалин не состоящих в русском подданстве предпринимателей, иностранных компаний и русских обществ, имеющих акции на предъявителя, если будет признано, что это не противоречит общегосударственным интересам [29, ст. 203; 30, ст. 1245]. Уже в 1896 г. этим правом воспользовался ряд крупных иностранных предпринимателей, и ни по одному из четырех рассмотренных ходатайств правительством не было дано отказа [18, л. 26–27, 164; 19, л. 5 оборот – 6].

Как уже отмечалось выше, нефтяной промысел разрешался лицам всех состояний, пользовавшимся гражданской правоспособностью. На частновладельческих землях и землях посессионных заводов разведка и добыча нефти посторонними лицами проводились на условиях, оговоренных собственниками участков. В Кавказском крае для евреев, имеющих право жить вне черты оседлости, иностранцев, иностранных обществ и русских акционерных компаний, владеющих акциями на предъявителя, предоставлялось право приобретать в пользование или в собственность нефтеносные земли, а также проведение поисков и получение отводов на добычу нефти только с особого разрешения министра земледелия и государственных имуществ по соглашению с министрами внутренних дел и финансов и главноначальствующим гражданской частью на Кавказе. В Кубанской и Терской областях нефтяной промысел для той же категории предпринимателей дозволялся с разрешения военного министра по представлениям областных правлений [28, прим. 1 к ст. 547 и при-меч. 6 прил. к ст. 544].

Несмотря на то что под влиянием общего законодательства, определявшего права иностранцев, личное их участие в русских акционерных обществах ограничивалось, с 1895 г. Комитетом министров делается ряд исключений из этих правил. При рассмотрении в июне 1895 г. устава Тургайского горнопромышленного общества, которому предполагалось предоставить право приобрести земли в Тургайской области, что допускалось лишь для русских подданных, Комитет министров признал возможным разрешить ему выпуск не только именных акций, но и на предъявителя. Таким образом, ими могли владеть и иностранцы. Комитет обосновал такое решение тем, что участие в обществе иностранных подданных капиталом «путем приобретения его акций, без ближайшего распоряжения его делами, едва ли возможно признать обходом закона, воспрещающего им владеть землями в Степных областях, напротив, обход этот вероятен, если те же лица будут назначены на должности по управлению делами общества и заведованию его земельными имуществами» [20, л. 31 оборот].

В ноябре 1896 г. воззрение Комитета министров получило дальнейшее развитие при рассмотрении дела об увеличении основного капитала Общества Азовского пароходства. Министром финансов С.Ю. Витте в представлении было отмечено, что «высказываемые против акций на предъявителя возражения основаны на недоразумении» по ряду причин:

«Прежде всего, выпуск только именных акций, с ограничением права их приобретения, при современных условиях кредита не гарантирует еще против участия в деле иностранных капиталов. Такое участие, хотя и косвенное, не подлежит сомнению, когда акции эти находятся в руках банков, помещающих за границей свои собственные безымянные акции». Поэтому нельзя «признать воспрещение акций на предъявителя серьезным обеспечением против вторжения иностранного капитала. С другой стороны, привлечение последнего не делает еще пользующиеся им предприятия иностранными, ибо заграничные владельцы акций в большинстве случаев мало интересуются направлением деятельности самого предприятия и заботятся лишь об извлечении выгод с находящихся в их владении бумажных ценностей. Гораздо существеннее вопрос, в чьих руках находится управление делами компании». На этом основании весьма значимым является включаемое в устав общества правило, «в силу коего все управление ... будет состоять из русских подданных ..., а кто при этом будет получать прибыли и нести убытки по вложенным капиталам, – это с точки зрения закона, ограждающего каботажное плавание от участия иностранцев, представляется безразличным» [20, л. 32–32 оборот].

Изложенная точка зрения С.Ю. Витте в дальнейшей практике рассмотрения Комитетом министров уставов русских акционерных обществ стала определяющей и была сформулирована в качестве следующего принципа: «Раз компания может владеть недвижимыми имуществами вне городских поселений в губерниях, поименованных в указе 14 марта 1887 г., – в администрацию не допускаются иностранцы; если в черте еврейской оседлости, – то евреи; под администрациею разумеются при этом директора правления, кандидаты к ним, директоры распорядители и заведующие и управляющие недвижимыми иму-ществами». С 1896 г. указанный принцип был распространен как на акционерные компании, действовавшие в других местностях ограничения иностранного землевладения (Амурская, Приморская, Степная, Кубанская и Терская области, Туркестанский и Кавказский края), так и на компании, деятельность которых связана с промыслами, запрещенными законом для иностранных подданных и евреев. В то же время «в интересах привлечения к делу иностранных капиталов» в состав правления акционерных компаний стало разрешаться избрание иностранцев и евреев, но в меньшинстве [20, л. 35 оборот – 43 оборот].

На наш взгляд, указанные ограничения предпринимательства иностранцев, вызванные к жизни, прежде всего, потребностями национально-государственной безопасности страны, не носили характера абсолютного запрета, свертывания принципа равенства предпринимательских прав независимо от состояний и государственной принадлежности.

В заключении необходимо отметить, что заинтересованность в скорейшем осуществлении индустриализации предопределила в условиях острого недостатка капитала благоприятное в целом отношение царского правительства к привлечению необходимых средств из-за рубежа, прежде всего в виде прямых инвестиций, и созданию для них необходимой правовой базы. Анализ развития законодательства, определяющего правовой режим предпринимательства иностранцев в России, и практики его применения в период с начала 60-х гг. XIX в., показал, что положение иностранных предпринимателей не было ограничено, по сравнению с отечественными, за некоторым исключением (в связи с законодательным ограничением прав землевладения иностранцев в ряде местностей и запретом на отдельные виды промыслов).