Правовой режим водно-болотных угодий

DOI:

Экологическое законодательство предусматривает не только перечень общих мер по охране окружающей среды (нормирование, мониторинг, экологическая экспертиза и др.), но и меры по охране отдельных природных объектов и комплексов. Типичным примером последних являются особо охраняемые природные территории (далее – ООПТ), включающие земли, леса, воды, иные природные объекты и устанавливающие в отношении них режим особой охраны. Последнее направление охраны природы давно известно, достаточно хорошо изучено и урегулировано нормами экологического права. Вместе с тем существует своя специфика использования и охраны отдельных видов природных объектов, имеющих свои особенности и выполняющих важные экосистемные функции, которые довольно редко попадают в поле зрения исследователей. Правовой режим водно-болотных угодий – типичный тому пример, требующий исправления.

Болота являются уникальной и очень ценной природной экосистемой, несмотря на исторически существовавшие народные представления о связи болот с «нечистой силой». На самом же деле в силу уникальных биологических, химических и иных компонентов болота выполняют важные природоохранные функции, поддерживая водный баланс территории, сохраняя сложившиеся природные ландшафты, являясь источником полезных ископаемых (торфа), местом обитания охотничьих и краснокнижных растений и животных, источником любительского рыболовства, отдыха и туризма. Определенный вклад болота вносят в развитие сельского хозяйства и энергетики, а также имеют важное значение с точки зрения экологической культуры, воспитания, просвещения и образования. Это обусловливает особый интерес к проблеме правового режима болот [10, с. 95].

Общая характеристика и ценность болот как сложных экосистем

Важность правовой охраны болот как сложных экосистем подтверждает тот факт, что их площадь в земельном фонде нашей страны занимает по одним данным 152,9 млн га (или 8,9 %), а по другим – 73 % всей площади болот планеты (350 млн га), а российская площадь болот оценивается в 255,5 млн га [8, с. 31]. Вместе с тем точное количество и местонахождение всех болот в России неизвестно. Рассмотрим экосистемные функции болот более подробно.

• 1.    Болота являются местом сосредоточения огромных запасов питьевой воды. Источником наполнения болот выступают как грунтовые воды, так и атмосферные осадки, при этом данные водные ресурсы имеют и природоохранную, и хозяйственную ценность. Природоохранная ценность болот заключается в том, что они выступают в качестве естественного фильтра, улучшая состояние поверхностных и подземных вод. Некоторые водно-болотные угодья выступают в качестве водохранилищ, поддерживая сток ручьев и уровень озер в засушливые периоды; они также могут служить истоком для малых рек и ручьев.

• 2.    Водно-болотные угодья накапливают и медленно высвобождают поверхностные воды (дождь, таяние снега, грунтовые и паводковые воды), тем самым содействуя профилактике чрезвычайных ситуаций природного характера, защищают береговые линии и берега ручьев и небольших рек от эрозии. Столь же важную миссию выполняют приморские болота, гасящие штормовые волны.

• 3.    Болота являются ценной экосистемой с точки зрения поддержания микроклимата и места произрастания лекарственных, редких и уникальных растений, многие из которых не растут в других местах. Многие птицы также

• 4.    Хозяйственную ценность болот составляют залежи торфа (используемого в качестве топлива), древесные ресурсы, ресурсы охоты и рыболовства, развитие отдыха и экологического туризма (что особенно ценно для поддержания местной экономики в части создания новых рабочих мест и повышения благосостояния местных жителей); водные ресурсы болот могут использоваться в сельском хозяйстве (для орошаемого земледелия, как кормовая база для животноводства); граждане могут осуществлять общее природопользование (сбор ягод); они являются местом проживания некоторых коренных малочисленных народов.

• 5.    Болота выполняют важную функцию по снижению угрозы глобального изменения климата (способствуя адаптации к изменениям), поскольку связывают парниковый газ (диоксид углерода). И хотя они выделяют некоторое количество метана, положительный эффект все равно больше. Поэтому осушения болот следует избегать, поскольку в этом случае СО₂ начнет высвобождаться [4, с. 32].

могут жить и размножаться только на болотах. Например, по подсчетам Службы рыболовства и дикой природы США, сохранение до 43 % видов, находящихся под угрозой исчезновения, зависит от состояния водно-болотных угодий [13, с. 170–171].

Исходя из этого небольшого обзора, очевидна экосистемная функция водно-болотных угодий, подтверждением чему являются экологические последствия бездумного и массового осушения болот, которые мы часто наблюдали в последние столетия. Человечество долгое время воспринимало болота как неудобное место, препятствующее ведению сельского хозяйства, строительству, размещению объектов инфраструктуры. Варварское осушение болот повлекло изменение гидрологического режима местности (исчезновение малых рек и ручьев, истощение подземных вод), что часто являлось причиной торфяных пожаров, деградации (эрозии, засоления) сельскохозяйственных угодий, увеличения объема CO2 в атмосфере, сокращения или исчезновения многих видов растений и животных.

Актуальность проблемы охраны водноболотных угодий сильно отличается по субъектам РФ, что можно продемонстриро- вать на примере трех Прикаспийских регионов – Республик Калмыкия, Дагестан и Астраханской области. Так, в Дагестане, несмотря на его многоводность, по причине сухости климата болот очень мало, за исключением некоторых участков устья рек (пойменные болота), но даже там речь идет не столько о торфяных болотах, сколько о заболоченных территориях. Аналогичным образом водноболотные угодья в Республике Калмыкия практически отсутствуют в силу засушливого климата. Напротив, в Астраханской области в силу многоводности фиксируется значительное количество болот (ими занято 115,3 тыс. га, а в целом территория области заболочена на 2,2 %, в основном болота расположены на землях сельскохозяйственного назначения), особенно в устье реки Волга. В силу своей природоохранной ценности дельта реки Волги была включена в Рамсарский список водно-болотных угодий.

Правовой режим водно-болотных угодий в водном законодательстве

Водный кодекс РФ [5] уделяет болотам незначительное внимание. Из ВК РФ следует, что болота относятся к поверхностным водным объектам и бывают трех видов (низинные, переходные, верховые); у них есть береговая линия; береговая полоса болот не определяется. Использование болот в целях разведки и добычи полезных ископаемых (кроме болот в границах водно-болотных угодий) осуществляется без предоставления водных объектов. Специальная ст. 57 ВК РФ посвящена охране болот от загрязнения и засоления. В частности, данная статья регламентирует осушение болот и добычу в них торфа. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы для болот не устанавливаются. Несколько лучше обстоят дела с защитой водно-болотных угодий – кроме Рамсарской конвенции [7], принят ряд подзаконных актов, посвященных реализации взятых на себя РФ международных обязательств, однако под действие всех этих актов подпадает весьма незначительное количество болот, существующих в границах России.

Из анализа актов земельного, лесного и иного природоресурсного законодательства, а также имеющихся статистических сведений можно сделать вывод о том, что большая часть болот расположена на землях сельскохозяйственного назначения и землях лесного фонда, причем нормативного определения болот (равно как ледников, снежников и т. д.) в ВК РФ нет. Часть болот входит в состав водно-болотных угодий (далее – ВБУ), подпадающих под действие Рамсарской конвенции, и располагается в границах особо охраняемых природных территорий (заповедников, заказников и т. д.), в основном федерального значения; другая часть болот расположена на территории федеральных, региональных и муниципальных ООПТ, не попадает под действие Рамсарской конвенции, но все равно находится под особой охраной; наконец, на третью группу распространяется обычный экологоправовой режим, а их охрана ограничивается положениями ст. 57 ВК РФ. Представляется, что для эффективной охраны болот (не входящих в состав ВБУ, попадающих под защиту Рамсарской конвенции), необходимо четко определиться с терминологией. В этом смысле целесообразно дополнить ст. 1 ВК РФ термином «болото», под которым принято понимать избыточно увлажненную и заросшую влаголюбивой растительностью часть поверхности земли, имеющую залежи торфа глубиной не менее 0,3 метра. По этому критерию можно различать собственно болота и заболоченную местность, которая не подпадает под действие ст. 57 ВК РФ. Отдельный вопрос состоит в том, как отличить правовой режим болот как разновидности водных объектов (относящихся к землям водного фонда) от болот как разновидности нелесных земель, входящих в состав земель лесного фонда. На практике болота в границах лесных массивов не относят к землям водного фонда, их включают в состав нелесных земель; такой же принцип действует и в отношении некоторых других категорий земель. Таким образом, четкого правового режима использования и охраны болот в России нет, а их экосистемное значение природоохранное законодательство отражает слабо.

Между тем использование и охрана болот как сложного природного комплекса подпадает под действие не только водного законодательства, но также горного (добыча тор- фа), лесного, земельного, фаунистического (в части охотничьих и краснокнижных животных) права, но положения этих отраслей природоресурсного законодательства мало взаимосвязаны друг с другом. Данное обстоятельство обусловило появление в научной юридической литературе предложения о выделении из сферы природоресурсных отношений подотраслей болотного и торфяного права (в рамках общей тенденции развития законодательства в сторону более подробного правового регулирования), что должно стать полезным, поскольку «в настоящее время традиционные, сложившиеся институты права не справляются с поставленными перед ними задачами в условиях непрерывно усложняющихся и умножающихся отношений. Предлагаемое нами решение основано на новом осмыслении проблематики комплексного природопользования и, следовательно, формировании новой структуры отношений в данной сфере» [8, с. 33]. Нисколько не возражая против дальнейшего развития комплексного правового регулирования, тем не менее представляется, что решение проблемы находится не в сфере выделения новых подотраслей законодательства, а заключается в усложнении правового регулирования экосетевых связей.

Собственно говоря, именно этот подход и был впервые применен в Конвенции о водноболотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц от 2 февраля 1971 г. (Рамсарской конвенции), к которой в 1975 г. присоединился СССР, а затем и Российская Федерация как его правопреемник. Конвенция определяет водно-болотные угодья как «районы болот, фенов, торфяных угодий или водоемов – естественных или искусственных, постоянных или временных, стоячих или проточных, пресных, солоноватых или соленых, включая морские акватории, глубина которых при отливе не превышает шести метров» [7]. Анализ Рамсарской конвенции показывает, что она отошла от классического взгляда на охрану природных ресурсов каждого по отдельности, и предложила комплексный подход применительно к водно-болотным угодьям, объединив, главным образом, использование и охрану водных ресурсов и водоплавающих птиц в один правовой комплекс.

Следует подчеркнуть, что Рамсарская конвенция направлена на сохранение ВБУ, но не настаивает на полном (заповедном) изъятии ВБУ из всякого хозяйственного использования. В конвенции делается акцент на взаимозависимости общества и природы, упоминаются выгоды и услуги, которые может получить общество от использования ВБУ. Предусмотренные конвенцией ВБУ могут иметь международное значение в двух случаях: когда они служат средой обитания для мигрирующих птиц и когда они расположены одновременно на территории двух или более государств. Несмотря на прогрессивный экосистемный подход, Рамсарская конвенция получила ряд критических замечаний в научной литературе. В частности, отмечается, что согласно ст. 2 Рамсарской конвенции, сохранение водно-болотных угодий предусматривается параллельно с «разумным использованием». В этом контексте возможность сочетания эффективного сохранения водно-болотных угодий (как целостной экосистемы) с любым интенсивным использованием, даже когда оно будет разумным, ряду авторов кажется сомнительным. Точное научное и юридическое значение термина «разумное использование» само по себе неясно [3, с. 47]. Даже более широкий термин «рациональное использование» далеко не единообразно толкуется в международном праве, и поэтому содержание термина «разумное использование» представляется особенно расплывчатым. Понятно, что данный термин был введен в Рамсарскую конвенцию для установления определенных ограничений на использование человеком водно-болотных угодий. Однако практическое применение этих ограничений представляется сомнительным [14, с. 467]. В качестве других замечаний следует выделить указание на отсутствие жестких критериев и ответственности в рамках конвенции, а также тот факт, что во многих странах мира правительство делает акцент на защиту федеральных ВБУ, плохо защищая региональные и местные водно-болотные угодья [12, с. 58–59]. В целом соглашаясь с данной критикой, все же замечу, что возможности международного экологического права носят ограниченный характер (как и международного публичного права в целом), поэтому для достижения задач по охране ценных природных объектов и комплексов необходимо обращаться с требованиями к национальным органам по охране окружающей среды, а не критиковать «мягкость» Рамсарской конвенции.

Несомненно, созданный в рамках Конвенции Рамсарский список (Список водно-болотных угодий международного значения) не в состоянии обеспечить защиту всем ВБУ отдельно взятого государства, поскольку содержит достаточно масштабные параметры состояния ВБУ международного значения, например, такое ВБУ должно посещаться большим количеством водоплавающих птиц (20 000 или 1 % особей популяции одного вида (подвида) водоплавающих птиц). Разумеется, из этого не следует, что если этих птиц всего 10 000, то такое ВБУ не надо охранять. Существует достаточно много примеров из разных стран о положительном воздействии включения ВБУ в Рамсарский список в части ограничений хозяйственной деятельности (отказ от размещения в непосредственной близости от ВБУ аэропортов, свалок отходов), для их сохранения и изучения все чаще выделяются гранты международных природоохранных организаций.

Актуальные правовые проблемы охраны болот, требующие решения

Несмотря на нормативное решение ряда проблем обеспечения надлежащего использования и охраны водно-болотных угодий, представляется обоснованным обсудить и предложить ряд шагов по дальнейшему регулированию их режима.

• 1.    Необходимо дополнить ВК РФ специальным термином «водно-болотное угодье», что позволит отграничить болота как сложную экосистему от заболоченных территорий; необходимо дальнейшее проведение инвентаризации, установление границ ВБУ, требуется подготовка предложений по расширению Рам-сарского списка; следует продолжить обсуждение критериев отнесения болот к землям водного фонда и иных категорий (например, считать критерием отнесения земель, на которых расположены болота, к нелесным землям (а не землям водного фонда) отсутствие в Государственном водном реестре сведений

• 2.    Требует решения вопрос о границах «разумного использования» водно-болотных угодий, предусмотренного Рамсарской конвенцией. В настоящий момент в России периодически фиксируются случаи осуществления различных видов хозяйственной деятельности в границах ВБУ, включая недропользование. В связи с этим следует согласиться с высказываемым в научной литературе мнением о необходимости нормативного установления четких запретов и ограничений в границах ВБУ, чтобы избежать «ручного управления» их использования и охраны, а также выделение их в качестве отдельной разновидности ООПТ [11].

• 3.    Во многих странах мира экосетевой подход к охране отдельных природных объектов и комплексов реализуется как минимум в двух направлениях: изменение концепции создания ООПТ (вместо существующего в Российской Федерации «островного» подхода к их образованию, учет экосетевых связей ценных природных комплексов с другими природными объектами в ряде зарубежных стран проводится через конструкцию ядра, охранных зон и экологических коридоров) и развитие собственно правовой охраны ВБУ. Экосете-вой подход слабо отражен в российском экологическом законодательстве, что требует его принципиального реформирования. В развитие экосетевого подхода могут внести свой вклад и субъекты РФ, поскольку внедрение ряда его элементов даже в рамках имеющегося законодательства не противоречит его положениям.

• 4.    В настоящий момент в экологическом законодательстве России прямо выделяется два режима эколого-правовой охраны отдельных объектов и комплексов: обычный эколого-правовой режим (например, установление определенных требований, запретов и ограни-

• чений, направленных на сохранение болот в ст. 57 ВК РФ), и режим особой охраны (образование заповедников, заказников и иных категорий ООПТ). По мнению А.П. Анисимова, следует выделить еще один эколого-правовой режим – «полуохраняемых» территорий, занимающих промежуточное положение между двумя официально признаваемыми режимами охраны природных объектов и комплексов [2]. К числу его объектов можно отнести водоохранные зоны, почвы, внесенные в Красную книгу почв и т. д. В случае разработки специального федерального закона об особенностях использования и охраны ВБУ, данная конструкция могла бы быть использована, что позволило бы повысить степень защищенности ВБУ, не вошедших в Рамсарский список.

• 5.    В продолжение этой мысли далее стоит заметить, что ВБУ в России с точки зрения их правового режима целесообразно нормативно распределить в 4 группы (класса): 1-й класс – включенные в Рамсарский список; 2-й класс – ВБУ в составе федеральных ООПТ; 3-й класс – в составе региональных или муниципальных ООПТ; 4 класс – зафиксированные в Государственном водном реестре, но не находящиеся в составе любого ООПТ (на них распространяется обычный режим охраны).

• 6.    В настоящий момент ВБУ, вошедшие в Рамсарский список, располагаются в границах федеральных ООПТ. В федеральной собственности также находятся ВБУ, не подпадающие под режим международной охраны, но и расположенные в границах федеральных ООПТ. Часть ВБУ расположена в границах региональных и местных ООПТ, и находится, соответственно, в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. При этом болота, не внесенные в Государственный водный реестр (а в настоящий момент это ровно так и происходит) [9, с. 201], могут находиться в частной собственности, поскольку с точки зрения земельного законодательства это просто сильно увлажненный земельный участок (например, сельскохозяйственного назначения). Вместе с тем тут есть противоречие со ст. 5, 8 ВК РФ, согласно которой болота – это поверхностный водный объект, а все такие объекты в собственности РФ. Развитие экосетевого подхода к охране ВБУ в масштабах всей страны потребует на-

• лаживания взаимодействия между всеми субъектами прав на такие объекты.

о болоте как о водном объекте [6, с. 11]); можно предложить установление водоохранных зон для ВБУ в целях реализации экосетевого подхода (данный вопрос следует прямо передать на усмотрение органов власти субъектов РФ, поскольку в ряде субъектов РФ такой опыт уже есть, и размер буферных зон для болот установлен от 20 до 50 м; кроме самих размеров, указываются меры охраны этого объекта, запреты или ограничения хозяйственной деятельности [1, с. 239–240]).

Заключение

Водно-болотные угодья выполняют очень важную функцию поддержания стабильности экологических систем страны, поэтому требуют повышенных мер по их охране. Ввиду их особой природоохранной ценности при дальнейшем совершенствовании экологического законодательства следует учитывать накопленный опыт экосетевого подхода к охране природных комплексов и объектов, заложенного еще в Рамсарской конвенции и широко используемого во многих международных и национальных правовых актах. В настоящий момент ВБУ могут охраняться как посредством их включения в состав заповедников и иных категорий ООПТ, так и без такового. В последнем случае к мерам по их охране можно отнести только положения ст. 57 ВК РФ, носящей рамочный характер.

Учитывая, что болота не фиксируются в Государственном водном реестре, их полноценная правовая защита затруднена. Между тем кроме экологической ценности, водноболотные угодья имеют и хозяйственное значение (рыболовство, охота, организация экологического отдыха и туризма, сбор ягод и т. д.), что требует поиска вариантов разумного использования ВБУ, как призывает Рам-сарская конвенция. Нуждается в решении и вопрос о собственности на такие угодья.

Полноценное выполнение обязательств России в рамках Рамсарской конвенции нуждается в разработке программ восстановления и защиты водно-болотных угодий, законодательное закрепление дополнительных мер по охране ВБУ, которые не вошли в Рамсарс-кий список, но требуют мер по их защите. Необходимо нормативное закрепление самого понятия ВБУ, расширение перечня дозволений и запретов, распространяющихся на данный природный комплекс.

Включение всех ВБУ в состав ООПТ едва ли будет целесообразно, поэтому необходима разработка режима «полуохраняе-мых» природных территорий применительно к водно-болотным угодьям, в чем должны участвовать субъекты РФ.