Правовой статус Секретариата коренных народов арктического совета

Authors’ Contribution : Contribution of L. V. Levit consists in developing the concept of the article, characterizing the historical and political-legal aspects of the institutional nature of the Indigenous Peoples’ Secretariat. L. V. Levit prepared the sections “Introduction”, “Methodology and Materials”, as well as the research results concerning the analysis of the reasons for the establishment of the Secretariat and the role of Indigenous Peoples in the work of the Council. The author formulated the sections “Discussion” and “Conclusions”, including the comprehensive conclusions of the study.

Contribution of M. Yu. Zadorin lies in the analysis of the political-legal status of the Indigenous Peoples’ Secretariat. M. Yu. Zadorin prepared the corresponding block of research results, the “Discussion” section, and compiled the list of references.

Contribution of I. V. Savelev consists in examining the issues of administrative management of the Indigenous Peoples› Secretariat, including the analysis of the relocation of its seat and official assessments of said relocation. I. V. Savelev provided technical support for the publication, including formatting the article in accordance with the journal’s requirements, as well as participating in the preparation of the “Discussion” section.

Bведение

Ведущим органом международного управления в Арктике является созданный в 1996 г. Арктический совет. Учредительными документами Совета предусмотрено участие в его работе «Постоянных участников» — шести организаций коренных народов Арктики, обладающих совещательным голосом. Секретариат КН содействует их эффективному участию в деятельности Совета и его рабочих органов в целях учета интересов коренного населения Арктики.

Вопрос о правовом статусе и функционале Секретариата КН в Совете слабо исследован в российской и зарубежной научной литературе, при этом эффективность его работы получила неоднозначные оценки. Секретариат КН как постоянно действующий координационный орган обладает большим потенциалом для поддержки деятельности Постоянных участников в Совете (правовая и экспертно-аналитическая оценка проектов решений и инициатив Совета, содействие в обосновании и поддержке позиций при принятии политических и рабочих документов Совета). В то же время при возникновении конфликтов сторон возможна деградация статуса Постоянных участников. Так, в мае 2019 г. Соединенные Штаты сорвали принятие министерской декларации Совета, содержащей позицию о сдерживании изменений климата. Приполярный совет инуитов в ответ резко осудил1 позицию США как игнорирующую жизненно важные интересы коренных народов, однако координирующий потенциал Секретариата КН не был задействован Постоянными участниками, а их консолидированная позиция так и не была заявлена. Для разрешения кризиса арктические государства провели консультации без привлечения Постоянных участников, а уровень итогового документа был понижен до их совместного заявления.

Целью данной статьи является комплексное исследование правового статуса и деятельности Секретариата КН в системе Совета, а также оценка его текущей роли в контексте реализации Стратегии защиты окружающей среды Арктики 1991 г. (далее — Стратегия)2 и деклараций Совета.

Методология и материалы

Используются следующие методы научного исследования: документальный, аналитический (комплексный анализ правового статуса и деятельности Секретариата КН), историко-правовой метод (изучение процесса создания и развития Секретариата КН), сравнительный метод (сравнение статуса

Постоянных участников с другими участниками деятельности Совета), статистический метод (анализ количественных показателей деятельности Секретариата КН), метод экспертных оценок, системный метод. Исследование опирается на анализ Стратегии, министерских деклараций и действующих документов Совета, входящих в его состав секретариатов, архивных документов Совета3 и Университета Арктики4, академических статей и публикаций в СМИ. Проводится анализ оценок работы Секретариата КН и его функционала в Совете, сведений о его финансировании и результатах деятельности.

Результаты исследования

Причины создания Секретариата коренных народов

Секретариат КН был создан для развития «процесса Рованиеми» 1989–1991 гг. — комплекса мероприятий по институционализации международного экологического сотрудничества в Арктике5. В июне 1991 г. «процесс» завершился принятием Декларации и утверждением Стратегии защиты окружающей среды Арктики в финском городе Рованиеми. Подготовку Стратегии вместе с арктическими государствами осуществляли три организации коренных народов Арктики (в статусе наблюдателей) — Приполярный совет инуитов, Совет саамов и Ассоциация малых народов Севера СССР. Стратегия предусматривала учреждение восемью арктическими странами «специального форума» ученых и представителей коренных народов для обмена данными и сотрудничества в целях обеспечения большей эффективности исследований и рационального использования природных ресурсов и предполагала создание механизмов, способствующих сохранению экологии Арктики, «в тесном сотрудничестве с коренными народами Арктики»6.

Во время второй Министерской встречи по реализации Стратегии в 1993 г. в Нууке (Гренландия) Дания поддержала инициативу по учреждению секретариата для поддержки работы организаций коренных народов под эгидой Стратегии. Секретариат КН начал свою деятельность в декабре 1994 г. на базе представительства Гренландского самоуправления в Копенгагене7. Создание секретариата было вызвано отсутствием у организаций коренных народов возможности полноценно участвовать в реализации Стратегии (недостаток финансирования, языковые барьеры, проблемы взаимодействия с правительствами арктических государств). Секретариат финансировался правительствами Норвегии и Дании и обеспечивал коммуникацию между коренными народами, а также взаимодействие с государствами и организациями под эгидой Стратегии8, вел архив документов и организационную работу.

В 1996 г. в Оттаве (Канада) арктические государства подписали декларацию об учреждении Арктического совета — «международного форума высокого уровня», для «организации сотрудничества, координации и взаимодействия между арктическими государствами по вопросам Арктики, […] с привлечением объединений арктических коренных народов и других жителей Арктики, особенно по вопросам устойчивого развития и защиты арктической окружающей среды»9. Создание международной структуры управления в Арктике, хотя и действующей на основе необязывающей декларации, знаменовало переход на новый уровень международного сотрудничества. Принятию декларации предшествовала дискуссия о статусе организаций коренных народов в учреждаемом Арктическом совете, что едва не привело к срыву его создания10. США настаивали на сохранении за организациями коренных народов статуса наблюдателей, но, по мнению посла Канады по вопросам Арктики Мэри Саймон (1994–2004 гг.), ранее (1986–1992 гг.) президента международной ассоциации «Приполярная конференция инуитов», для общин коренных народов предусмотренный в Стратегии статус наблюдателя был «слабым» — «при обсуждении вопросов, непосредственно затрагивающих ситуацию на территории их постоянного проживания и влияющих на их жизненный уклад, они выступали лишь в качестве приглашенных гостей, для которых не было предусмотрено место за столом переговоров»11. Канада уведомила стороны о своем выходе из переговоров в случае сохранения за организациями коренных народов статуса наблюдателя. Кризис разрешился учреждением для последних специального статуса «Постоянного участника» Совета в п. 2 Декларации. Это стало признанием необходимости учета многовекового опыта коренных народов Арктики по взаимодействию с эндемической экосистемой Севера в целях ее сохранения и защиты12. Категория Постоянных участников призвана обеспечить в работе Совета «активное участие и консультации с представителями арктических коренных народов»13, что дает им право участвовать в обсуждениях вместе с арктическими государствами, в реализации проектов, подготовке докладов и рекомендаций Совета. Статус трех организаций коренных народов в Совете был повышен от наблюдателя до Постоянного участника.

В соответствии с п. 8 Декларации Секретариат КН, созданный под эгидой Стратегии, с 1997 г. продолжил свою работу в рамках Арктического совета14, что также было закреплено в Правилах процедуры Арктического совета15. Место расположения Секретариата КН вплоть до 2016 г. оставалось прежним — Представительство Гренландского самоуправления в Копенгагене. В 1998 г. статус Постоянного участника получила Международная ассоциация алеутов, а в 2000 г. — Арктический совет атабасков и Международный совет гвичинов (кучинов).

Роль коренных народов в работе Совета

Степень вовлеченности Постоянных участников в работу Совета оценивается как высокая, а их статус в Совете как уникальный, отмечается инновационное для мировой практики включение коренных народов в структуру Совета (модель интеграции суверенитета коренных народов в многостороннее принятие решений), что обеспечивает «значимое и полноправное участие коренных народов в международном сотрудничестве»16. Тем не менее, несмотря на то, что в каждой министерской декларации, начиная с Оттавской, упоминалась высокая ценность Постоянных участников в Совете и подчеркивалась важность поддержки арктическими государствами их организационного потенциала, эта задача так и не была реализована системным образом, учитывая «постоянно расширяющийся»17 круг рассматриваемых Советом вопросов управления Арктикой. Основные цели и задачи Постоянных участников в рамках Совета включают защиту интересов общин, включение традиционных знаний коренных народов в проекты Совета, вовлечение в проекты общин коренных народов, продвижение трансграничного сотрудничества коренных народов, поддержку местных инициатив18.

Постоянные участники способствовали эволюции Совета во внешнем позиционировании и восприятии себя (вовлечение в структуру Совета и растущее признание им традиционных знаний, мировоззрения и прав коренных народов). Организации коренных народов заняли центральное место в Совете, сущест- венно укрепив его воспринимаемую легитимность в управлении Арктикой и в международных делах в це-лом19. Арктические государства понимают высокую ценность, которую Постоянные участники привносят в работу Совета, участвуя в подготовке и принятии документов. В то же время Постоянные участники «нуждаются в устойчивом, предсказуемом и стабильном механизме финансирования» своей деятельности20.

Уровень присутствия представителей Постоянных участников на мероприятиях Совета выше уровня присутствия наблюдателей21 (13 государств, 12 неправительственных и 13 межправительственных и межпарламентских организаций), но существенно ниже уровня присутствия арктических государств. Постоянные участники неизменно присутствуют на министерских заседаниях и встречах старших должностных лиц, в значительно меньшей степени — на заседаниях рабочих (41 %) и целевых групп (34,5 %), при этом весьма незначительно участвуют в подготовительных процессах в рабочих группах, предшествующих формированию проектов и планов работы, прежде всего из-за ограниченности организационного потенциала22.

Постоянным участникам традиционно была свойственна готовность к компромиссам для удержания достигнутого ими положения в Совете. В целом с 1996 г. они не настаивали на предоставлении им права решающего голоса, при этом Постоянные участники и арктические государства всегда характеризовали Совет как уникальную переговорную площадку с полноценным участием коренных народов. Представляется, что Постоянных участников также удовлетворял23 статус Секретариата КН (не участвует в политических дебатах, не выражает политических мнений, не решает политических вопросов, занимаясь исключительно техническими вопросами и подготовкой документов, необходимых для продвижения проектов и «политических вопросов»; самостоятельно не представляет указанные политические вопросы или проекты).

В ходе работы в Совете Постоянные участники сталкиваются с рядом вызовов: это нехватка человеческих ресурсов, необходимость ориентироваться в многочисленных форматах рабочих групп, отсутствие технических навыков для участия в их работе, выполнение постоянно растущего объема работы, отсутствие собственных экспертов для направления на мероприятия Совета, необходимость запрашивать финансовую и экспертную поддержку сразу у нескольких арктических государств, на территории которых они проживают. В связи с тем, что Постоянные участники имеют ограниченные возможности провести свои решения через Совет по сравнению с государствами, обладающими финансовыми и организационными ресурсами, они вынуждены участвовать во многих проектах лишь поверхностно, выбирая те из них, которые максимально отвечают их интересам.

В то же время исследование24, посвященное влиянию Постоянных участников на процессы принятия решений в Совете, показало, что они в целом «весьма успешно действуют в рамках предоставленных им возможностей», однако «сталкиваются с рядом барьеров» — активно ведут неформальное двустороннее и многостороннее общение с другими Постоянными участниками, руководителями рабочих групп и подразделений, представителями государств, влиятельными чиновниками, наблюдателями. Даже не обладая правом голоса, они эффективно используют все уровни участия в Совете для продвижения или блокирования определенных вопросов со стороны государств. Выступая публично на площадке Совета, они используют ее для оказания влияния на правительства своих государств, повышая свой внутриполитический потенциал. Важным фактором влияния Постоянных участников является постоянство их лидеров и наличие глубоких институциональных знаний Совета в сравнении с регулярно ротируемыми дипломатическими представителями государств25.

Ключевым достижением Постоянных участников признается следующее: организации коренных народов, защищая свои интересы и повышая степень своего влияния в переговорах, «существенно расширили повестку дня» Совета и «участие в формировании будущего Арктики», одновременно усиливая международный представительский статус коренных народов26.

Вместе с тем проблема полноценного участия коренных народов в Совете сохраняет свою остроту и периодически поднимается их представителями. Так, в 2018 г. Приполярный совет инуитов потребовал предоставления ему права голоса27. Демарш премьер-министра Гренландии А. Хаммонд в 2013 г. с требованием предоставления Гренландии места за столом переговоров и последовавший отказ участвовать в заседании Совета «на последнем ряду»28 в итоге привели к тому, что в 2021 г. Гренландия добилась равного с Данией положения за столом переговоров и получила право первой держать слово от имени делегации Королевства Дания29.

Перенос места расположения Секретариата коренных народов

По мере развития деятельности Совета многократно возрос объем документооборота и совещаний, предполагающих присутствие Постоянных участников. Выявилась острая нехватка сотрудников и финансирования Секретариата КН для подготовки проработанных и согласованных позиций Постоянных участников по многочисленным вопросам. Аналогичную потребность в организационном укреплении испытывали Совет в целом и его рабочие группы ACAP и EPPR30.

В целях «усиления способности Совета отвечать на вызовы и возможности в Арктике» в Нуукской декларации 2011 г. было закреплено решение о создании в г. Тромсё (Норвегия) постоянного секретариата Совета к 2013 г., для чего была создана целевая группа по административным вопросам; подчеркивалась важность непрерывного участия в работе Совета коренных народов («фундаментально сильная сторона Совета»)31. В 2011–2013 гг. Норвегия предложила целевой группе создать Секретариат Совета с широкими координационными и административными функциями и перенести в г. Тромсё Секретариаты КН и рабочих групп ACAP и EPPR. Постоянные участники приняли это предложение: Секретариат КН организационно вошел в состав Секретариата Совета и был переведен в г. Тромсё, но сохранил отдельный бюджет, собственный план работы и полномочия, войдя в подчинение к директору Секретариата Совета по финансовохозяйственным, кадровым и организационно-техническим вопросам. Соответствующие изменения были внесены во внутренние документы — Регламент, Правила персонала и Финансовые правила Секретариата Совета, Должностные обязанности директора Секретариата Совета и Регламент Секретариата КН.

В январе 2013 г. министр иностранных дел Норвегии Э. Барт-Эйде (2013–2013 гг.) и директор Секретариата Совета М. Йоуханнессон подписали Соглашение с принимающей страной о постоянном размещении в г. Тромсё Секретариата Совета32, а арктические государства выделяли бюджетное финансирование на содержание Секретариата Совета; Дания и Норвегия продолжили финансировать Секретариат КН.

В 2013–2016 гг. состоялся перенос места расположения Секретариата КН в г. Тромсё, включавший переезд сотрудников, перевозку первичной документации и архивов, подготовку рабочих мест для со- трудников в блоке Секретариата Совета в новом здании Норвежского полярного института, внесение изменений в трудовые договоры сотрудников, изменение финансового, информационно-технического и организационно-хозяйственного обеспечения Секретариата КН.

Правовой статус Секретариата коренных народов

Руководство работой Секретариата КН осуществляет Правление, состоящее из девяти человек — шести представителей Постоянных участников во главе с председателем, представителей текущей и следующей страны-председателя Совета, и представителя Норвегии. Директор Секретариата Совета участвует в заседаниях Правления без права голоса. Кворум составляет четыре человека, из них не менее трех — от Постоянных участников. Правление утверждает план деятельности и бюджет Секретариата КН. Исполнительным органом является подотчетный Правлению исполнительный секретарь33.

В соответствии с п. 3.1 Регламента Секретариата Совета34 Секретариат КН выполняет следующие функции в отношении Постоянных участников:

• 1)    способствует участию в работе Совета, выполняет функцию секретариата, содействует в подготовке предложений в тексты документов Совета, его рабочих групп, Комитета старших должностных лиц и министерских деклараций;

• 2)    содействует в достижении целей Совета, участию в мероприятиях и консультациях в рамках Совета;

• 3)    содействует развитию коммуникации и проведению встреч между Постоянными участниками, а также со структурными подразделениями Совета³⁵;

• 4)    содействует в сохранении и «устойчивом развитии»³⁶ культур коренных народов Арктики;

• 5)    информирует о рассматриваемых в рамках Совета вопросах;

• 6)    информирует общественность о работе Совета путем размещения информации на интернет-сайте³⁷ и в печатных материалах.

В п. 3.1 Правил персонала Секретариата Совета закреплено, что сотрудники Секретариата КН находятся в подчинении Директора Секретариата Совета, однако он может делегировать соответствующие полномочия Исполнительному директору Секретариата КН. Регламент Секретариата КН38 устанавливает порядок проведения заседаний Правления, ротацию его председателей, порядок работы Секретариата КН, некоторые кадровые вопросы и обязанности Исполнительного директора. План работы Секретариата КН утверждается ежегодно39.

Анализ регламентов Секретариата Совета и Секретариата КН показывает снижение организационной самостоятельности последнего. Взаимоотношения между секретариатами носят несколько двойственный характер: с одной стороны, Стратегия и Оттавская декларация предполагают независимость организаций коренных народов от арктических государств, с другой — в регламентах секретариатов всё же присутствуют позиции, предусматривающие высокую степень фактической зависимости Секретариата КН от Секретариата Совета. Так, должность Исполнительного секретаря Секретариата КН сохраняется, но его полномочия значительно урезаны: в п. 3.2 Регламента Секретариата Совета40 установлено, что План работы Секретариата КН является частью Плана работы Секретариата Совета, хотя он утверждается Правлением Секретариата КН, а в п. 3.4 — что исполнительный секретарь Секретариата КН назначается Директором

Секретариата Совета по согласованию с Правлением. Прием на работу других сотрудников Секретариата КН осуществляет Директор Секретариата Совета с согласия Председателя Правления Секретариата КН.

Командировки сотрудников Секретариата КН возможны только по решению Директора Секретариата Совета по согласованию с Правлением Секретариата КН или его председателем (п. 7.1)41. В Финансовых правилах (п. 4.5) указывается, что для Секретариата КН формируется отдельный бюджет и счет, не относящиеся к бюджету Секретариата Совета42. Далее в Должностных обязанностях директора Секретариата Совета указано, что директор «проводит консультации с Правлением Секретариата КН для обеспечения общего управления и координации действий, связанных с персоналом, назначенным в Секретариат КН, а также с рабочим планом и бюджетом Секретариата КН»43.

Согласно отчетам за 2021–2024 гг., Секретариат КН выполняет в основном вспомогательно-технические и представительские функции, объем которых значительно расширился (в 2022 г. — прием 15 делегаций организаций, участие в 30 конференциях; участие во всех значимых мероприятиях Совета; рассылка ежемесячного информационного бюллетеня о работе Совета, ответы на запросы СМИ, подготовка статей в интернет-издания, написание статей и др.)44. В Секретариате КН работает два сотрудника, привлекаются стажеры из числа молодежи коренных народов Арктики45, а его бюджет46 в 2022 г. составил 2 729 000 норвежских крон (272 900 долларов США47); сведения за 2023–2025 гг. не опубликованы.

Официальные оценки переноса места расположения

Совмещение и организационно-техническая интеграция с Секретариатом Совета на начальном этапе были встречены с опасением и получили критические оценки ряда представителей коренных народов Арктики. Их беспокойство вызывала возможная утрата независимости Постоянных участников и Секретариата КН48 при интеграции в Секретариат Совета и переезде из Копенгагена.

В ежегодных отчетах Секретариата Совета49 переезд был оценен как успешный: «В результате переезда Секретариат КН стал подразделением Секретариата Совета, но сохранил независимость, имея собственное Правление, бюджет и план работы. Совместное размещение офиса с Секретариатом Совета создало синергию между двумя секретариатами и укрепило коммуникацию»50 (возможность ежедневного личного общения). Положительные оценки высказали также арктические государства и организации коренных народов — повысилась эффективность и оперативность работы Секретариата КН в системе Совета (возросла его интеграция в деятельность других подразделений АС, появились дополнительные организационно-технические ресурсы — расширенный доступ к информации через участие в совещаниях, очных встречах, представительских мероприятиях). В то же время перенос Секретариата КН в Тромсё лишь усилил его исключительно технический функционал, описанный выше.

Обсуждение

Перенос места размещения Секретариата КН и его совмещение с Секретариатом Совета позволили усилить его представительскую функцию (возможность участвовать в большем числе конференций, офи- циальных мероприятий), расширить возможности мониторинга реализации проектов, снизить организационные, транспортные и иные расходы, расширить контакты со СМИ.

Размещение в Королевстве Норвегия секретариата Совета с 2013 г. на постоянной основе («административное укрепление» Совета) хорошо согласовывалось с намерением страны усилить международное политическое влияние в Арктике и пополнило ряд секретариатов международных организаций — Арктического экономического совета, Совета Баренцева Евро-Арктического региона, Комиссии по морским млекопитающим Северной Атлантики, Международного центра оленеводства, Ассоциации «Оленеводы мира» и др. Данная инициатива51 может рассматриваться как этап в преобразовании Совета в международную организацию со штаб-квартирой в Норвегии52 (учрежден постоянный секретариат, что является одним из признаков международных организаций). В логике расширения своего влияния в Совете Норвегии важно было обосновать свою инициативу, поэтому в новую, укрупненную структуру вошли Секретариат КН и два секретариата рабочих групп. Для обеспечения плавности транзита из Копенгагена в Тромсё на период 2014–2017 гг. Секретариат КН возглавила Э. Омма53, представитель норвежских саамов.

Изменение в 2016 г. институционального статуса Секретариата КН отвечало интересам и арктических государств, и Постоянных участников: Секретариат Совета получил возможность операционнотехнического контроля деятельности Секретариата КН, а Постоянные участники смогли декларировать возросшую поддержку их интересов со стороны Совета. Возможным объяснением такого компромисса может являться «номенклатурный характер деятельности»54 ряда руководителей организаций коренных народов. По мнению Г. Альфредссона, представлять коренные народы Арктики в Совете правомочны лишь представители выборных органов коренных народов или главы самоуправления территорий проживания коренных народов, фактически же их представляют руководители ассоциаций — общественных организаций, при этом сообщество руководителей этих ассоциаций заинтересовано прежде всего в максимальном продлении своего участия в деятельности «международной арктической бюрократии» — в этом, по его мнению, и заключается их «постоянный» статус55, что объясняет их готовность к компромиссам в ущерб независимой позиции в Совете.

Сопоставление правового статуса коренных народов в Совете и в международных организациях показывает, что возможность участвовать в обсуждениях делает Совет более открытым по сравнению с Северным советом, Советом Европы и ОБСЕ, но более «закрытым», чем структуры ООН, где представители коренных народов наделены правом голоса56 и получают финансирование для участия в работе органов в системе ООН.

Реализации возможностей Постоянных участников в Совете, по мнению М. Саймон, препятствуют два фактора — острая нехватка финансирования и ослабление достигнутых ими в Совете роли и влия-ния57 при усложнении организационной структуры и усилении конкуренции с крупными организациями (Всемирная гидрометеорологическая организация, Международная морская организация, Всемирная конференция по климату, Постоянный комитет парламентариев Арктического региона, Северная экологическая финансовая корпорация и др.). Вхождение в состав Секретариата Совета не смогло решить первую из проблем — Секретариат Совета продолжил получать финансирование от восьми арктических государств, а Секретариат КН — только от Дании и Норвегии. Вопрос о предоставлении финансовой поддержки Постоянным участникам рассматривался в Совете начиная с первого председательства Исландии (2002–2004 гг.), когда государствам было рекомендовано создать фонд поддержки Постоянных участни- ков с поддерживаемым остатком на операционную деятельность в объеме 1 млн долл. США; в ходе первого председательства Норвегии (2004–2006 гг.) Постоянные участники представили совместное заявление о том, что их руководящая роль в Секретариате КН не снимает с государств ответственности за его финансирование58. Позднее Совет рассматривал еще несколько инициатив по финансированию такого фонда59. Исполнительный секретарь Секретариата КН в 2002–2005 гг. Дж. Крамп отмечал, что для реализации мандата секретариата потребуются дополнительные ресурсы, а дискуссии относительно объема административного финансирования и возможностей привлечения средств из внешних источников продолжаются и сохраняют свою актуальность60. Несмотря на усилия Секретариата КН (согласование решения о приеме добровольных взносов, в том числе от государств-наблюдателей, создание целевого фонда Постоянных участников — «Фонда Альгу»61 с базовым капиталом в объеме 30 млн долл. США), проблема финансирования так и не была решена62. По оценке исполнительного директора Международной ассоциации алеутов Дж. Гэмбла, маловероятно, что арктические государства выделят финансирование в фонд поддержки Постоянных участников и скорее окажут финансовую поддержку только тем организациям коренных народов, которые зарегистрированы на их территории — «в силу сложившихся между ними отношений с самых первых лет работы Арктического совета»63.

В докладах правительственных и парламентских комиссий Канады отмечается, что Постоянные участники «сталкиваются со значительными трудностями в выполнении растущего объема работы в рамках Арктического совета и других многосторонних форумов», на которых принимаются решения, влияющие на ситуацию в Арктике64, 65.

Что касается правового и политического аспектов участия организаций коренных народов в работе Арктического совета, проведенный Е. Каванаг66 анализ показывает, что деятельность Постоянных участников может развиваться по двум сценариям: 1) сохранение признания в рамках «мягкого права»; 2) принятие обязывающего договора в Арктике («жесткое право»), однако опыт ведения организациями коренных народов (субнациональными образованиями) в обычном международном праве позволяет им эффективно участвовать в международных отношениях на различных уровнях.

Bыводы

• 1.    Секретариат КН, учрежденный в рамках Стратегии защиты окружающей среды Арктики как вспомогательный орган в целях поддержки организаций коренных народов Арктики для обеспечения их участия в работе органов Арктического совета, в целом эффективно выполняет свою функцию.

• 2.    Ключевым вызовом для Секретариата КН в течение всего периода его функционирования была нехватка финансовых ресурсов. Многочисленные попытки Постоянных участников и отдельных арктических государств привлечь дополнительное финансирование для Секретариата КН и сформировать устойчивую финансовую основу для участия организаций коренных народов в работе Арктического

• 3.    Для Постоянных участников важен сам факт наличия Секретариата КН в структуре Совета, но его работа лишь в незначительной степени влияет на результативность их деятельности в Совете. Постоянные участники Арктического Совета, даже не обладая правом голоса, эффективно реализуют свою повестку и влияют на принятие решений в Совете — через активное участие в рабочих группах и неформальные механизмы коммуникации, одновременно решая внутриполитические задачи. За годы существования Совета правовой статус Постоянных участников не изменился, но их фактическое влияние на работу Совета значительно возросло.

• 4.    Вопрос об изменении правового статуса Секретариата КН и расширении его полномочий не актуален в рамках Арктического совета и на протяжении деятельности Совета не поднимался. Арктические государства и Постоянные участники и арктические государства не заинтересованы в изменении правового статуса Секретариата КН: первые заинтересованы в расширении полномочий Секретариата КН, а вторых удовлетворяет фактическое признание влияния коренных народов в Совете на основе обычного международного права.

• 5.    Включение Секретариата КН в организационный контур Секретариата Совета и перемещение в Тромсё в 2016 г. не повлекло за собой изменения его правового статуса, но дало ряд весомых преимуществ (расширенная представительская функция, экономия, организационная поддержка), хотя по отдельным аспектам (кадровая работа, организация текущей деятельности) самостоятельность Секретариата КН незначительно снизилась.

• 6.    Секретариат КН дистанцируется от политической деятельности и не принимает участия в возникающих острых или конфликтных ситуациях, затрагивающих интересы Постоянных участников и коренных народов Арктики в рамках и за пределами Арктического совета (подписание Илулиссатской декларации 2008 г.⁶⁷, указанные выше демарши Гренландии 2013 г., Приполярного совета инуитов 2018 г. и срыв подписания министерской декларации в 2019 г., протесты инуитов 2026 г. в связи с заявлениями администрации США о намерении перевести Гренландию под американскую юрисдикцию). Одновременно отмечается⁶⁸ повышение международной политической активности коренных народов в связи с воспринимаемой ими угрозой общинному, личному и экономическому аспектам традиционного образа жизни.

совета не привели к желаемому результату. Постоянные участники испытывают острую потребность в увеличении финансирования Секретариата КН для своих общих нужд.