Правовой статус жертв терактов: анализ источников права разных стран

О беспечение национальной безопасности является важнейшей функцией государства. В современном мире страны объединила общая проблема – предотвращение террористических актов. Исследователи отмечают, что одной из причин современного терроризма являются пробелы в международном и национальном законодательстве [1]. По нашему мнению, лица, пострадавшие от действий террористов, попадают в особое уязвимое положение. Соответственно, государство должно иметь реальный механизм реабилитации жертв террористических актов. В настоящем исследовании авторами предпринята попытка проанализировать реакцию законодательной власти стран на акты терроризма путем проведения сравнительного анализа правового положения жертв террористических актов в разных странах.

Анализ официальных источников статистических данных о террористических актах проведенный авторами ранее [2], позволил отметить тенденцию снижения данного вида преступлений в мире. Однако, в РФ отмечается рост террористических угроз в 2019 году по отношению к 2018 году (на 0,64%), наряду с этим также отмечен рост раскрываемости преступлений (на 26,57%) и привлечения к ответственности виновных лиц (на 8,57%) [3].

Сегодня на международном уровне правовую основу борьбы с терроризмом составляют следующие нормативные акты: «Международная конвенция о борьбе с захватом заложников» [4], «Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом» [5], «Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма» [6], «Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом» [7], «Конвенция Совета Европы о предупреж- дении терроризма» (CETS № 196) [8], ряд резолюций Совета Безопасности ООН (включая резолюцию 2015 года) и другие. Хронология изученных нами документов позволяет сделать ряд выводов: международные нормативные акты носят чаще характер «постфактум»; изменение таких документов не является систематическим; за последние годы существенных изменений в нормативную базу внесено не было.

Ранее авторами уже исследовался вопрос влияния террористической деятельности на национальную безопасность в России [2] и отмечалось, что такие действия оказывают влияние на жизнь человека и общества в целом и в последующем. Вопрос социально-психологического состояния жертв террористических актов активно исследуется в психологии и психиатрии как в России [9, 10], так и за рубежом. Например, американские исследователи отмечают, что политика самого государства в отдельных случаях способствует сохранению нестабильного психологического состояния жертв терактов, обуславливаемого страхом [11]. После ряда терактов во Франции авторы подчеркивают неопределенность статуса таких лиц наряду с проблемой оказания соматической и психологической помощи [12]. Согласимся с Ж.Ч. Цуциевой, что у пострадавших возникают сложности в межличностном взаимодействии, что выражается в повышении «агрессивности и усугублении социально-психологической адаптации» [13]. Таким образом, в совокупности с проблемой национальной безопасности немаловажной проблемой становится определение статуса жертв терактов, восстановление и поддержка их жизни и общества в целом.

По мнению авторов, отсутствие реального механизма поддержки со стороны государства и четких критериев определения условий и размеров компен- сации является первопричиной указанных проблем. В связи с чем в настоящем исследовании авторами предлагается к обсуждению ряд вопросов: «кто является жертвой – только тот, кто непосредственно пострадал или любое лицо, кому причинен вред?»; «какой ущерб подлежит возмещению?»; «что выступает основанием для выплат от государства?»; «является ли выплата со стороны государства признанием им косвенной вины в непредотвращении теракта или речь идет о социальной выплате (помощи)?».

Наиболее существенным и спорным террористическим актом в РФ является захват заложников в 2002 году в Москве во время мюзикла «Норд-Ост» на Дубровке. В суде пострадавшие столкнулись с двусмысленным толкованием положения ст. 17 действующего на тот момент Федерального закона от 25.07.1998 года № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» [14]. Исследователи отмечают, что данные иски не были удовлетворены, так как, во-первых, в статье отсутствовало разграничение между материальным и моральным вредом, а, во-вторых, не было представлено четкого механизма возмещения ущерба [15]. В соответствие с гражданским законодательством, причиненный вред подлежит возмещению в полном объеме виновным лицом (ч. 1 ст. 1064 ГК РФ), однако, иски были поданы к Правительству Москвы, которое было определено ненадлежащим ответчиком. В контексте данного исследования важно отметить, что, несмотря на то, что был принят новый Федеральный закон от 06.03.2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», как такового разграничения между материальным и моральным вредом не появилось. С нашей точки зрения значимым является факт того, что механизм возмещения вреда не стал более четким, потому что взыскать средства с лиц, совершивших террористический акт, видится достаточно проблематичным по ряду причин, например, невозможности установить виновное лицо или его смерти в ходе спецопе-рации. Стоит отметить, что жертвы рассматриваемого теракта обращались в последующем в ЕСПЧ[16] относительно мер, принятых властями для предотвращения террористической атаки, использования усыпляющего газа российскими службами безопасности во время спасательной операции, но, несмотря на присужденные суммы за ряд нарушений, нарушения, связанного со способом предотвращения, выявлено не было [13]. После решения ЕСПЧ [17] были удовлетворены требования лиц о взыскании ущерба [18] с Министерства финансов РФ, однако, в меньшем объеме, чем было установлено в ЕСПЧ. Аналогичная практика прослеживается и по ряду других терактов, совершенных на территории РФ [19].

В 2007 году, вслед за Федеральным законом от 06.03.2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», вступает в силу Постановление Правитель- ства РФ № 6 «Об утверждении Правил осуществления социальной реабилитации лиц,пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом», в соответствие с которым жертвам террористических актов государство обязуется оказывать психологическую, медицинскую и профессиональную реабилитацию, правовую помощь и содействие в трудоустройстве. Однако, исследователи отмечают, что сам акт носит формальный характер и в современных условиях не реализуется, а также что «по существу нормы права являются отсылочными и не регламентируют четкий механизм взаимодействия» [20].

Относительно финансовой поддержки жертв террористических актов в РФ действует Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2019 года № 1928 «Об утверждении правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета… лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями» [21], согласно которому пострадавшие от террористического акта граждане могут получить единовременную финансовую поддержку. Конкретизированы права на получение единовременных пособий: в связи с гибелью члена семьи (включая пособие на погребение погибшего члена семьи); в связи с получением вреда здоровью; гражданам из числа заложников; а также, получения финансовой помощи в связи с полной или частичной утратой имущества разными категориями субъектов правоотношений. Отметим, что, несмотря на конкретизацию некоторых финансовых вопросов, процедура реабилитации не стала прозрачнее. В настоящее время в РФ отсутствует нормативно-правовой акт, регламентирующий комплексную поддержку жертв терактов, которая включала бы в себя наряду с единовременными выплатами, систематическую финансовую, социальную, психологическую и иную поддержку. Кроме того, по нашему мнению, нуждается в доработке правоприменительная практика по назначению таких выплат и контролю со стороны государства исполнения взятого на себя обязательства.

В проведенном ранее исследовании авторами уже отмечалось, что существенно меняется и законодательство США после террористической атаки 11 сентября 2001 года, а именно, подход к возмещению ущерба жертвам терактов [22]. По мнению исследователей, это самый серьезный теракт для страны, он оказал мощное воздействие на психическое здоровье населения США [23]. Государство гарантирует пострадавшим гражданам возможность начать судебное преследование преступника, в независимости от того, является ли он гражданином США или нет. Ключевым нормативно-правовым актом по возмещению ущерба со стороны государства в США остается закон «О страховании рисков, связанных с терроризмом» от 26 ноября 2002 года[24], в котором обязательство выплатить компенсацию возлагается исключительно на «преступника» – физическое или юридическое лицо, государство. Актом «О доступе жертв терроризма к компенсации» 2002 года закрепляется право пострадавших взыскивать ущерб за счет заблокированных в США финансовых активов государств, блокировка которых произведена властью страны по причине подозрения или установления факта финансирования деятельности террористических организаций. Наряду с этим, у пострадавших появляется возможность получить возмещение ущерба через «Компенсационный фонд жертв 11 сентября», осуществляющего выплаты за счет мегагранта лицам, которые смогли доказать причиненный им ущерб данным терактом. Кроме того, участие федерального правительства в возмещении вреда жертвам терроризма предусмотрено актом «О национальной безопасности»[25], что позволяет органы государственной власти считать надлежащим ответчиком по ряду споров.

Контент-анализ законодательства и научных источников по рассматриваемой проблеме позволяет определить закономерность правовых изменений вследствие произошедших терактов на территории страны. Однако, если в США с целью рационализации механизма возмещения ущерба в течение года приняли необходимые нормы, то в России потребовалось около четырех лет для принятия Федерального закона «О противодействии терроризму», который не имел существенных отличий от редакции ранее действующего ФЗ «О борьбе с терроризмом» по вопросам положения жертв терактов.

В ходе настоящего исследования авторы обратились к нормативно-правовым актам европейских стран, где также прослеживается закономерность изменений законодательства вследствие террористических актов. Так, 11 марта 2004 года в четырех поездах, следующих из Мадрида, произошли взрывы. Спустя 3 месяца семьями пострадавших было сформировано объединение «Ассоциация пострадавших от терроризма 11 марта», имеющее среди прочего цель «заняться серьезными пробелами в защите жертв терроризма и обеспечением всех людей, пострадавших от террористических актов, должной медицинской, психологической, социальной и правовой поддержкой» [26]. Деятельность, которую осуществляют такие организации по всему миру, имеет чрезвычайную важность не только в связи с тем, что она позволяет осуществить информационную и материальную поддержку пострадавших, но и ввиду реализации ими правозащитной функции. Независимый эксперт ООН Луис Джойнет (Louis Joinet) [27] обращает на это особое внимание, так как благодаря инициативности правозащитных организаций реализуется право человека на справедливость. Согласимся с его теорией, что все жертвы терактов имеют право на достоверную информацию, право на справедливое расследование и право на компенсацию.

В Испании в настоящее время предусмотрена процедура возмещения компенсации жертвам терроризма по закону «О солидарности с жертвами терроризма» [29], где государство берет на себя обязанность по возмещению ущерба в случаях, когда это невозможно сделать за счет виновных лиц, таким образом, разделяя ответственность за жизнь и здоровье людей. Из текста нормативно-правового акта следует, что воспользоваться таким правом могут только граждане Испании, граждане стран Европейского союза, лица, имеющие вид на жительство в Испании, а также граждане тех стран, которые подписали с Испанией соответствующие двусторонние соглашения.

Анализируя нормативно-правовой опыт Италии, обратимся к закону «О новых нормах в пользу жертв терроризма и других подобных преступлений» [30], который предусматривает денежные выплаты пострадавшим от террористических актов и их семьям. Отметим, что в отличие от Испании, для применения настоящего закона не важно является ли пострадавший гражданином Италии, если теракт совершен на территории страны, а также неважно, где совершен теракт, если пострадавшим при этом является гражданин Италии. Заслуживает внимания конкретизация термина «жертва» террористического акта – «лицо, получившее ранение или увечье, или его вдова/вдовец (в случае смерти человека), сироты, а также родители» [30].

Законодательство Италии и Испании являются прообразами того, как государства, уязвленные террористическими атаками, реагируют на изменения в обществе и организовывают поддержку населения. Такая реакция соответствует современным международным стандартам, которые Генеральная ассамблея ООН приняла в декабре 2005 года [31].

Касаясь политики Европейского союза (далее – ЕС) в целом, необходимо также обратиться к директиве Совета ЕС 2004/80/EC, в соответствии с которой «жертвы совершенных в Европейском союзе преступлений должны получать справедливую и достойную компенсацию за ущерб, который был им причинен, независимо от того, где именно в пределах ЕС было совершено преступление» [32]. Разработка механизмов компенсации вследствие действий, совершенных на территории страны, должны быть разработаны самой страной, однако право у жертв терактов должно возникать вне зависимости от того, где на территории ЕС совершено нападение. Вместе с тем, согласно этим требованиям государства-члены ЕС обязаны подготовить «систему сотрудничества между национальны- ми властями, упрощающую процедуру возмещения ущерба в тех случаях, когда преступление было совершено в стране, не являющейся местом проживания жертвы» [32].

В качестве реакции на директиву Совета ЕС, большинство европейских государств разрабатывают собственные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы выплат денежных средств жертвам террористических атак со своей спецификой. Выше мы уже отметили такие изменения в национальном законодательстве Италии и Испании. Аналогичные поправки наблюдаются в нормативно-правовом регулировании в Бельгии [33], Германии [34], Нидерландах [35] Португалии [36], Чехии [37] и т.д. Отличия заключаются лишь в том, является ли лицо гражданином страны, на территории которой произошел теракт, или нет, заключен ли международный договор с государством, гражданином которой лицо является.

Проведенный анализ позволил установить прямую зависимость между совершенным террористическим актом и изменением национального законодательства. Многие государства действуют в соответствии со структурным подходом к возмещению ущерба; в них действуют официально признанные государством некоммерческие организации, которые содействуют реализации установленных требований закона. В законодательстве большинства стран жертвы терактов выделены в отдельную группу, наделенные особым статусом. Все государства признают необходимость поддержки жертв террористических актов, акцентируя внимание на финансовой стороне вопроса, в том числе, на оказании помощи в возмещении ущерба даже в случаях, когда получить денежные средства от обвиняемого затруднительно или невозможно.

Проведенное нами исследование позволяет сделать вывод о том, что первостепенную роль в обеспечении правового положения жертв террористических актов играет государство, которое является гарантом защиты его прав, поддержки и реабилитации.

Предполагается, что у каждого государства имеется потенциал для разработки и внедрения реального комплексного механизма взаимодействия с жертвами терактов, с целью минимизации причиненного им ущерба, который будет включать в себя правовую, материальную, медицинскую и социально-психологическую поддержку. Особо следует выделить функцию контроля со стороны государства за «состоятельностью и работоспособностью» такого механизма. В отношении правовой помощи необходимо создавать организации, деятельность которых направлена на выяснение и обнародование всех обстоятельств произошедшего, а также гарантировать пострадавшим справедливость рассмотрения дел и возможность возмещения ущерба, соотносимое с полученными увечьями, основываясь на принципе, что ответственность за выплаты жертвам терактов компенсаций лежит на их исполнителях, а государство приходит на помощь только тогда, когда возмещение денежных средств подобным образом не представляется возможным. Если речь идет о материальном возмещении ущерба, предполагаем использование вариативности инструментов возмещения вреда, где субъекты сами могут выбирать способ получения компенсации: через учрежденные после трагедии некоммерческие организации или с лиц, указанных в решении суда; установить четкие критерии при определении подлежащей взысканию суммы компенсации; принять во внимание необходимость систематической финансовой поддержки. В отношении медицинской и социально-психологической поддержки необходимо предусмотреть упрощенный порядок создания специальных государственных фондов или иных организаций, компенсационные выплаты которых представляют собой достаточную пенсию для существования; покрытие всех медицинских расходов лицу, потерявшему трудоспособность в связи с террористической атакой; освободить жертв терактов от оплаты счетов за лечение в будущем, и любых услуг, относящихся к правовому или судебному сопровождению дел о терактах.