Правовые основы информатизации в Республике Казахстан

Современный этап развития человечества характеризуется стремительными, масштабными изменениями в различных областях его деятельности. Происходящие перемены заметны на всех уровнях общественной иерархии: от отдельного индивида до мирового сообщества в целом. К числу глобальных изменений, безусловно, можно отнести происходящую информатизацию в рамках складывания социума нового типа с присущими только ему параметрами и характеристиками. При наличии множества взглядов на содержание и специфику последнего большинство исследователей в качестве его основной характеристики отмечают наличие ряда взаимосвязанных процессов [1, с. 5]. Одним из них является внедрение новых информационно-коммуникационных технологий во все сферы жизни общества.

Переоценить значение указанного выше процесса невозможно. Человечество, пройдя в своем развитии этапы электрификации, телефонизации, развития радио и телевидения, вступило в эпоху так называемой «информационной свободы» [2, с. 14], предполагающей наличие у каждого индивида возможности пользоваться достоверными, исчерпывающими и своевременными знаниями по максимально широкому кругу интересующих его вопросов.

Информатизация как процесс включает в себя несколько взаимосвязанных направлений:

• -    медиатизацию (от лат. mediatus - «выступающий посредником») - деятельность по созданию и совершенствованию используемых средств связи, сбора, хранения и распространения информации;

• -    компьютеризацию - переход от традиционных средств сбора, хранения и передачи информации к инновационным, основанным на достижениях в области компьютерных и телекоммуникационных технологий;

• -    интеллектуализацию - повышение уровня познавательных способностей пользователей информационных ресурсов, иными словами, развитие интеллектуального потенциала современного общества [3, с. 43].

Важнейшим результатом информатизации общества является появление принципиально новой общественной структуры - информационного общества. Ж.Ш. Байдилдаева в одной из своих работ, посвященных проблемам информатизации системы образования Республики Казахстан, представила дефиницию «информационного общества» как «общества с высоким уровнем информационных технологий, развитыми инфраструктурами, обеспечивающими производство информационных ресурсов и возможности доступа к информации, процессами ускоренной автоматизации и роботизации всех отраслей производства и управления, радикальными изменениями социальных структур, следствием которых оказывается расширение сферы информационной деятельности» [4, с. 43].

Появление и развитие особого типа общественных отношений, складывающихся в процессе глобальной информатизации, предполагает создание и развитие серьезной нормативноправовой базы, регулирующей эти отношения. За несколько последних десятилетий в законодательстве ряда стран мира появились нормативные акты, раскрывающие понятия «информация», «информационные ресурсы», «информационные системы» и т. д.

Современные государства реализуют идеи формирования информационного общества на основе развивающихся информационно-телекоммуникационных технологий самостоятельно, с учетом сложившихся политических, культурных и социально-экономических условий. Уровень информатизации, информированности и защиты информации, достигнутый страной, определяет роль этого государства в мировом информационном пространстве [5, с. 49]. В Республике Казахстан в настоящее время имеются достаточно серьезные предпосылки для успешного развития информационно-коммуникативного пространства как открытой самоорганизующейся системы, связанной с социальными изменениями.

Правовое сопровождение указанных процессов осуществляется в Казахстане в соответствии с нормами Закона № 217-III от 11 января 2007 г. «Об информатизации» (далее - Закон) [6].

Содержание указанного нормативно-правового акта посвящено вопросам комплексного регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе информатизации государства. Все общественные отношения, подлежащие правовому опосредованию нормами Закона, условно могут быть дифференцированы по трем основным областям.

Первая область включает в себя отношения, складывающиеся в рамках формирования и использования информационных ресурсов (создание, сбор, обработка, накопление, хранение, поиск, распространение и предоставление пользователю необходимой информации). Названная область общественных отношений предполагает наличие двух основных направлений регулирования: первое связано с формированием электронных информационных ресурсов, второе - с их использованием.

Содержанием второй области становятся общественные отношения, возникающие в процессе создания и использования информационных технологий, а также средств обеспечения последних.

Третью область образует группа отношений, возникающих при защите информации и прав субъектов, принимающих участие в информационных процессах и информатизации.

Закон содержит 9 глав, включающих в себя 46 статей. Главы 1-8 посвящены вопросам установления правовых основ информатизации, регулированию общественных отношений, возникающих при создании, использовании и защите электронных информационных ресурсов и информационных систем; глава 9 содержит в себе заключительные положения (об ответственности за нарушение законодательства Республики Казахстан об информатизации и порядок введения в действие настоящего Закона).

В первой главе «Общие положения» законодателями раскрывается содержание используемых в правовом акте понятий («автоматизация», «информатизация», «информационная система», «информационно-телекоммуникационная сеть», «информационная услуга», «платежный шлюз», «шлюз электронного правительства» и ряд других); определяется нормативная основа Закона, уточняются объекты и субъекты информации.

Так, ст. 1 Закона представляет информатизацию как «организационный, социально-экономический и научно-технический процесс, направленный на формирование и развитие электронных информационных ресурсов, информационных систем на основе использования информационных технологий». Объектами информатизации являются электронные информационные ресурсы, информационные системы, информационные работы и услуги, а субъектами - государственные органы, юридические и физические лица, вступающие в правоотношения в сфере информатизации на территории Республики Казахстан (ст. 3).

Вторая глава Закона «Государственное регулирование и контроль в сфере информатизации» посвящена определению цели и принципов государственного регулирования в сфере информатизации, уточнению компетенций Правительства Республики Казахстан, центральных и местных исполнительных органов уполномоченного органа, операторов (оператора информационной системы, единой транспортной системы государственных органов, оператора платежного шлюза) в сфере информатизации.

Кроме того, нормами Закона детализируются виды деятельности, относящиеся к государственной монополии в области информатизации. К таковым законодатели отнесли:

• -    аттестационное обследование информационных систем;

• -    мониторинг обеспечения защиты электронных информационных ресурсов и систем, информационно-коммуникационных сетей государственных органов, а также негосударственных систем, интегрируемых с государственными информационными системами;

• -    проведение испытаний программных продуктов, программных кодов и экспертизы нормативно-технической документации государственных информационных систем;

• -    техническое сопровождение единого шлюза доступа к сети Интернет и единого шлюза электронной почты государственных органов Республики Казахстан;

• -    ведение государственного регистра электронных информационных ресурсов, информационных систем и депозитария информационных систем, программных продуктов, программных кодов и нормативно-технической документации и т. д.

Нормами третьей главы Закона «Электронные информационные ресурсы, порядок их формирования и использования» устанавливается правовой режим информационных ресурсов (государственные / негосударственные - ст. 10. п. 1), проводится их дифференцирование по категориям доступа (общедоступные / ограниченного доступа - ст. 10. п. 2). В ст. 11 эти ресурсы рассматриваются как элемент состава имущества и объект права собственности, а ст. 12-14 определяется порядок их формирования и использования.

Глава четвертая «Информационные системы, технологии и средства их обеспечения» конкретизирует виды информационных систем (государственные / негосударственные - ст. 15, п. 1,

• 3, 4); определяет информационные системы как объект права собственности; уделяет внимание проблеме правового опосредования создания доступа и эксплуатации всех видов информационных систем и их взаимодействия; уточняет обязательные требования к средствам обработки, хранения и резервного копирования электронных информационных ресурсов в государственных информационных системах; рассматривает вопросы использования информационно-коммуникационных сетей на территории Республики Казахстан.

В пятой, достаточно объемной главе «Учет, регистрация информационных ресурсов, информационных систем и аудит информационных систем» законодатели четко формулируют цели, детализируют порядок регистрации ресурсов и систем, устанавливают правила ведения государственного регистра электронных информационных ресурсов и информационных систем, определяют требования к депонированию и ведению депозитария программных продуктов, программных кодов и нормативно-технической документации.

Наряду с представленным в главе прямым изложением элементов норм права некоторые статьи носят бланкетный характер. Например, ст. 26 «Подтверждение соответствия в сфере информатизации» не раскрывает содержание самого процесса подтверждения соответствия продукции в сфере информатизации, указывая на его определение правилами технических регламентов.

Глава 6 Закона «Порядок взаимодействия государственных информационных систем в рамках “электронного правительства”» содержит статьи, поясняющие условия формирования (ст. 28), виды информационных систем (ст. 30) и базовые компоненты «электронного правительства» (ст. 31). Кроме того, нормами указанной главы регулируются вопросы взаимодействия базовых компонентов и информационных систем при формировании «электронного правительства», а также доступа к государственным электронным информационным ресурсам «электронного правительства». Особое внимание в Законе уделено государственным услугам, оказываемым в электронной форме. Так, в ст. 29 установлено, что все государственные услуги (информационные, интерактивные, транзакционные / полностью или частично автоматизированные) предоставляются на основании запроса пользователей и осуществляются на казахском и русском языках.

Если в одной из статей шестой главы законодательно указано лишь то, что «доступ к государственным электронным информационным ресурсам “электронного правительства” осуществляется в порядке, установленном настоящим Законом» (ст. 33), то уже следующая глава полностью посвящена правам физических и юридических лиц на доступ к электронным информационным ресурсам (получению и распространению информации) и порядку их предоставления посредством исполнения запроса.

Нормами восьмой главы Закона «Защита информационных ресурсов и информационных систем» устанавливается перечень целей защиты, определяется круг объектов, подлежащих защите, уточняются виды мер по защите электронных информационных ресурсов (в том числе и персонального характера – ст. 44) и информационных систем (правовые, организационные, технические – ст. 43).

Представляя общую характеристику Закона об информатизации, необходимо указать на его комплексный характер ввиду содержания в нем норм различной отраслевой принадлежности. Например, статья 16 «Информационные системы как объект права собственности» имеет гражданско-правовой характер, а вот пункт 6 ст. 12, который гласит, что предоставление электронных информационных ресурсов государственными органами, физическими и юридическими лицами является обязательным, носит административный характер.

Закон «Об информатизации» в общем нормативном поле Республики Казахстан выполняет роль базового, системообразующего правового акта, предписания которого должны получить развитие и конкретизацию в иных законах и подзаконных актах страны. Это во многом объясняет наличие в содержании документа наряду с нормами прямого действия норм бланкетного характера. К бланкетным нормам, безусловно, можно отнести п. 2 ст. 11: «Основания возникновения, изменения и прекращения права собственности и иных прав на электронные информационные ресурсы регулируются гражданским законодательством Республики Казахстан»; п. 3 ст. 12: «Формирование и использование национальных электронных информационных ресурсов осуществляются государственными органами в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан»; п. 4 ст. 14: «Отнесение электронных информационных ресурсов к конфиденциальным осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Республики Казахстан, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом» и многие другие.

Принимая во внимание то, что Закон формирует основы новой комплексной отрасли права и придает ускорение процессу нормотворчества в информационной сфере, следует все же отметить его небезупречность в концептуальном плане и технико-юридическом исполнении. Даже предпринятые казахстанскими законотворцами шаги по устранению ряда несовершенств в содержании первоначальных редакций Закона не лишили действующую редакцию некоторых недостатков [7; 8; 9; 10; 11; 12].

Неоднократно обращаясь к уточнению содержания терминов, употребляемых в Законе, законодатели оставили без внимания достаточно принципиальные вопросы. Например, герменевтический анализ предложенных дефиниций в предыдущей редакции Закона позволил выявить некоторые неточности и логические ошибки в содержании ряда понятий. Примером может служить понятие «информационная система», которое было сформулировано через «информационный процесс», представленный в свою очередь через «электронные информационные ресурсы», а последнее понятие определялось через первоначальное понятие «информационная система». Наблюдался замкнутый круг в объяснении используемого термина, что не могло удовлетворять требования современной юридической техники. Законом Республики Казахстан от 15 июля 2010 г. № 337-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития “электронного правительства”» допущенные логические ошибки были устранены [13]. Понимается, что представленный в действующем информационном законодательстве Республики Казахстан широкий круг понятий призван четко конкретизировать терминологический аппарат информатизации. Однако в законе не приведена дефиниция, на наш взгляд, одного из ключевых понятий указанного процесса – «информации», которое используется в тексте как самостоятельный термин достаточно редко, но выступает как элемент конструирования ряда родственных, смежных терминов.

Феномен информации лежит в основе происходящих в современном мире информационных процессов. Понятие «информация», во многих случаях являясь центральным в категориальном аппарате естественно-научных отраслей знания, остается достаточно спорным и противоречивым. Впервые попытка представить дефиницию данного термина была предпринята в первой половине XX столетия учеными-основоположниками математической статистики Р. Фишером (вероятностная концепция), Р. Хартли (логарифмическая мера количества информации), Н. Винером (количество информации как мера уменьшения неопределенности). Исследователи, стоявшие у истоков становления теории информации, тоже внесли свой вклад в толкование этого термина. К. Шеннон сформулировал содержание понятия «информация» как «связь, в процессе которой устраняется неопределенность» [14], У. Эшби – как «разнообразие» [15], А. Моль – как «оригинальность и мера сложности» [16, c. 15], Ф. Махлуп – как «знание» [17, c. 36–37], а М. Кастельс – как «данные, которые были организованы и переданы» [18, c. 39].

Юридическая техника позволяет не представлять определение термина, используемого в нормативных актах, в случае если он используется в других законах и применительно к нему уже дано определение, а также в случаях, когда этот термин имеет устоявшееся в языковой традиции и в научном аппарате однозначное понимание и не требует пояснения. Отсутствие же в правовой и научной теории универсального понятия информации, отражающего все стороны данного феномена, требует от законодателей уточнения содержания термина «информация», употребляемого в нормах Закона.

Не вполне удачным концептуальным решением, на наш взгляд, является и юридическая модель электронных информационных ресурсов как объекта права собственности. Институт вещного права собственности, как и любой иной гражданско-правовой институт, должен обязательно иметь свои границы применимости и быть эффективным при юридическом закреплении отношений, складывающихся только по поводу материальных носителей информации, причем последнее замечание применимо далеко не для всех таковых носителей. Здесь имеются в виду физические поля, которые могут выступать носителями информации, но не могут являться объектами хозяйственного господства в традиционном их понимании и цивилистической интерпретации.

Рассматривая вопрос о специфике права собственности на электронные информационные ресурсы (как информацию, хранящуюся в электронном виде и содержащуюся в информационных системах) необходимо принимать во внимание сложную структуру его объекта – документированной информации. Зачастую права на информацию и ее физический носитель, имея различную юридическую природу, не совпадают. Определяя информационные ресурсы как элемент состава имущества и объект права собственности, Закон Республики Казахстан «Об информатизации», в сущности, регулирует отношения собственности по поводу материальных носителей информации, так как право собственности как вещное право может распространяться только на материальные объекты. По отношению к информации как примеру нематериального актива могут осуществляться те правомочия, которые не охватываются содержанием права собственности (например: публикация, тиражирование, распространение и т. д.).

Достаточно своеобразны и юридические последствия предоставления (передачи) информации для формирования государственных электронных информационных ресурсов (общедоступных, за исключением ресурсов ограниченного доступа – ст. 14). Согласно нормам ст. 11. п. 6 субъекты при осуществлении передачи информации не утрачивают своих прав на информационные ресурсы. Общедоступность же государственных информационных ресурсов предполагает возможность использовать имеющуюся в них информацию неограниченным кругом лиц, получивших доступ к информационным ресурсам, независимо от их принадлежности определенному собственнику.

По прошествии более чем восьми лет с момента принятия Закона РК «Об информатизации» от 11 января 2007 г. № 217-III можно констатировать, что данный нормативно-правовой акт, направленный на развитие информационной инфраструктуры (в том числе формирование «электронного правительства», «электронного акимата») и построение четко разграниченной вертикали управления в сфере информатизации на всех уровнях, достойно прошел проверку временем.

Уровень развития современного общества определяет особые требования к выбору приоритетных направлений деятельности государственной власти, относя к ним повышение интеллектуального потенциала и информатизации страны. В научном аппарате политологии в конце XX в. появился термин «степень информационной независимости населения», то есть способность свободно получать, использовать, производить и передавать информацию на основе использования информационных технологий [19, c. 49].

Своевременно принятый в Республике Казахстан Закон «Об информатизации» во многом явился фактором развития названных процессов. Рассматриваемый нормативный акт установил основные принципы государственного регулирования в сфере информатизации, определил правовой статус информационных ресурсов и информационных систем, конкретизировал порядок их учета и регистрации. Помимо этого, серьезное внимание Закон уделяет вопросам регулирования порядка реализации физическими и юридическими лицами права на доступ к электронным информационным ресурсам, а также определению круга прав и обязанностей государственных органов по обеспечению прозрачности («транспарентности») их деятельности и защищенности информационных систем и информационных ресурсов.

Ссылки:

• 1.     Горшков М.К. К вопросу об информатизации российского общества: взгляд социолога (вместо предисловия) / / Россия реформирующаяся. 2011. № 10. С. 5.

• 2.    Баишев Ж. Конституционное право Республики Казахстан : учеб.-метод. пособие. Алматы, 2001. С. 37.

• 3.    Байдилдаева Ж.Ш. К вопросу об информатизации образования в Республике Казахстан / / Наука и школа. 2006. № 3. С. 43.

• 4.    Там же.

• 5.    Жатканбаева А.Е. К вопросу об информационной безопасности: организационно-правовые аспекты // Юридические науки: проблемы и перспективы : материалы междунар. науч. конф. (г. Пермь, март 2012 г.). Пермь, 2012. С. 48–52.

• 6.     Об информатизации : Закон Республики Казахстан от 11 января 2007 г. № 217-III // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2007. № 2. Ст. 13.

• 7.    О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам инфор мационно-коммуникационных сетей : Закон Республики Казахстан от 10 июля 2009 г. № 178-IV // Казахстанская правда. 2009. № 176 (25920). 22 июля.

• 8.    О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам госу дарственной монополии : Закон Республики Казахстан от 10 июля 2012 г. № 34-V // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2012. № 14. Ст. 95.

• 9.    О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам госу дарственных услуг : З акон Республики Казахстан от 15 апреля 2013 г. № 89-V // Там же. 2013. № 5–6. Ст. 30.

• 10.    О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития «электронного правительства» : Закон Республики Казахстан от 15 июля 2010 г. № 337-IV // Казахстанская правда. 2010. № 193 (26254). 24 июля.

• 11.    О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам цен тров обслуживания населения : Закон Республики Казахстан от 21 июля 2011 г. № 468-IV // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2011. № 15 (2592). Ст. 118.

• 12.    О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам пере смотра компетенции уполномоченных государственных органов и Правительства Республики Казахстан на принятие нормативных правовых актов, устанавливающих требования к проверяемым субъектам : Закон Республики Казахстан от 5 июля 2011 г. № 452-IV // Там же. № 11 (2588). Ст. 102.

• 13.    О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития «электронного правительства».

• 14.    Шеннон К. Работы по теории информации и кибернетике / пер. В.Ф. Писаренко. М., 1963. 832 с.

• 15.    Эшби У.Р. Введение в кибернетику / пер. с англ. М., 1959. 432 с.

• 16.    Моль А. Теория информации и эстетическое восприятие / пер. с фр. Б.А. Власюка, Ю.Ф. Кичатова, А.И. Теймана ; под ред., с послесл. и примеч. Р.Х. Зарипова, В.В. Иванова. М., 1966. 352 с.

• 17.    Махлуп Ф. Производство и распространение знаний в США / пер. с англ. М., 1966. 462 с.

• 18.    Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура / пер. с англ. под науч. ред. О.И. Шкаратана. М., 2000. 608 с.

• 19.    Жатканбаева А.Е. Указ. соч. С. 49.