Правовые основы осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации

В настоящее время в науке финансового права общепризнанной точкой зрения является мнение ученых, согласно которому в условиях существования товарно-денежного обращения финансы, как совокупность экономических отношений, играют основную роль в обеспечении социально-экономических потребностей населения и решении иных общественных задач экономического развития страны, в том числе ее безопасности. Правовые основы осуществления государственного контроля в данном аспекте рассматриваются как одна из основных функций государственной власти.

Учитывая значимость финансового контроля считаем целесообразным расширить границы финансового контроля, поскольку выявленная Э.А. Вознесенским еще в 70-е гг. прошлого столетия взаимообусловленность финансового контроля и финансовой деятельности актуализируется и на современном этапе, поскольку объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, так как процесс производства и распределения опосредствуется денежными отношениями».

В этой связи финансовый контроль следует расматривать по различным основаниям. За основу классификации необходимо взять, как правило, характеристику субъекта, осуществляющего финансовый контроль, время проведения финансового контроля и сферу его действия.

В зависимости от субъекта, осуществляющего финансовый контроль, некоторые авторы подразделяют его на следующие виды:

• а)    представительных (законодательных) органов власти;

• 6)    Президента Российской Федерации;

• в)    исполнительных органов власти общей компетенции;

• г)    финансово-кредитных органов;

• д)    ведомственный (внутриведомственный) контроль, дополняемый внутрихозяйственным (внутренним) контролем. В свою очередь, в зависимости от правового статуса субъекта, осуществляющего финансовый контроль, он подразделяется на государственный, муниципальный,

общественный и аудиторский1.

По субъекту осуществления финансового контроля его подразделяют и на такие виды, как:

• -    государственный;

• -    негосударственный.

В свою очередь названные виды финансового контроля подразделяются на подвиды. В частности, государственный финансовый контроль можно подразделить на общегосударственный, ведомственный и внутрихозяйственный, негосударственный финансовый контроль можно подразделять на местный финансовый контроль, внутрисистемный, аудиторский (независимый) и общественный.

Общегосударственный финансовый контроль в свою очередь осуществляется Федеральным Собранием – парламентом РФ, который в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является представительным и законодательным органом. Функции по осуществлению общегосударственного финансового контроля в соответствии с законодательством возложены также на Президента РФ и исполнительную власть РФ – Правительство РФ. Данный вид контроля на региональном уровне осуществляют соответствующие органы государственной власти субъектов РФ2.

В частности, на федеральном уровне Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый Правительством РФ (ст. 114 Конституции), а также отчеты об исполнении государственных внебюджетных фондов денежных средств (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования)3. Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют свои контрольные функции через создаваемые ими соответствующие комитеты и комиссии; финансовый контроль осуществляется в процессе проведения Государственной Думой слушаний по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета. Федеральное Собрание РФ в соответствии с Конституцией РФ создает Счетную палату РФ, которая наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля4.

Президент РФ как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, с учетом которых строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ)5. Президент РФ также осуществляет финансовый контроль через Контрольное управление и другие управления своей Администрации, а также через полномочных представителей федеральных округов6. Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» осуществляет финансовый контроль, реализуя свои полномочия в области финансов7.

В законодательстве предусмотрено и создание специальных субъектов общегосударственного финансового контроля, для которых финансовый контроль является основным видом их деятельности8. К ним относятся Счетная палата РФ, Центральный Банк РФ (Банк России), Министерство финансов РФ, а также созданные в 2004 г. пять федеральных служб: Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба страхового надзора9.

Таким образом субъектами общегосударственного финансового контроля являются и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ10.

Общественный финансовый контроль в России в переходный период становления рыночных отношений не получил заметного развития вплоть до 2005 г. В соответствии с Федеральным законом от 04.04.2005 N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»11 был образован данный контрольный орган, который формируется на основе добровольного участия в ее деятельности граждан РФ, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций12.

Цель создания Общественной палаты РФ, Общественных палат субъектов РФ обеспечить взаимодействиеcoгражданcoРоссииcoсcoфедеральными органами coгосударственной coвласти, coорганами coгосударственной coвласти субъектовcoРФcoи coорганамиcoместногоcoсамоуправленияcoприcoформированииcoи реализации co государственной co социальной co политики co для co защиты конституционных coправ coграждан coРФ, coа coтакже coобеспечения coобщественной безопасности coи coправопорядка. coОбщественная coпалата coРФ coнаделяется значительными coполномочиями coдля coреализации coвозложенных coна coнее функций.cОнаcвправе:

• -    проводить coслушания coпо coобщественно coважным coпроблемам, coв coтом числеcиcвcобластиcфинансов;

• -   даватьcoзаключенияcoоcoнарушенияхcзаконодательства, coвcoтомcoчислеcoи

финансового законодательства;

• -    проводить coэкспертизу coпроектов coзаконов coРФ coо coпоправках coк Конституции coРФ, coпроектов coфедеральных coконституционных coзаконов coи федеральныхcзаконов,cпроектовcнормативныхcправовыхcактовcПравительства РФ coи coфедеральных coорганов coисполнительной coвласти, coпроектов coзаконов субъектов coРФ coи coнормативных coправовых coактов coорганов coгосударственной власти coсубъектов coРФ, coпроектов coправовых coактов coорганов coместного самоуправления. coБольшое coзначение coбудет coиметь coэкспертиза coпроектов федеральных co законов coо co федеральном coбюджете, coособенно coв co части социального coразвития co страны, co проектов co бюджетов coГосударственных внебюджетных co фондов co (Пенсионного coфонда coРФ, coФонда coсоциального страхования co РФ, co Федерального co фонда co обязательного co медицинского страхования), coаcoтакжеcoпроектовcoзаконовcoсубъектовcoРФcoоcoсоответствующем бюджете coсубъекта coРФ, coбюджете coтерриториального coфонда coобязательного медицинскогоcстрахования,cпроектовcместныхcбюджетов;

• -    направлять coчленов coОбщественной coпалаты coдля coучастия coв coработе комитетов coи coкомиссий coСовета coФедерации coФедерального coСобрания coРФ, ГосударственнойcoДумыcoФедеральногоcoСобранияcoРФ, coаcoтакжеcoвcoзаседаниях коллегийcфедеральныхcоргановcисполнительнойcвласти;

• -    направлять coзапросы coв coфедеральные coорганы coгосударственной власти, coорганы coгосударственной coвластиcoсубъектов coРФ coи coорганы coместного самоуправления coо co сведениях, co необходимых co для co исполнения co своих полномочий.

ДляcoобеспеченияcoдеятельностиcoОбщественнойcoпалатыcoсозданcoаппарат Общественнойcoпалаты, coкоторыйcoимеетcoорганизационно-правовуюcoформуco– государственноеcучреждение.

Вcсоответствииcoсоcoст.c28coФЗcРФco«ОбcoОбщественнойcoпалатеcРоссийской Федерации» co расходы, co связанные co с co обеспечением co деятельности Общественной co палаты, co предусматриваются co отдельной co строкой co в федеральном coбюджете coна coсоответствующийcoгод. coФинансовоеcoобеспечение содержания coаппарата coОбщественной coпалаты coосуществляется coв coпределах расходов, coпредусмотренных coв coфедеральном coбюджете coна coобеспечение деятельности co Общественной co палаты. co Следовательно, co субъектом финансовогоcoправаcoявляетсяcoОбщественнаяcoпалата,coаcoееcoаппарат,coнеcoявляясь субъектом coфинансового coправа, coпоскольку coне coвыступает coполучателем бюджетных coсредств, coобладает coправом coюридического coлица coдля coучастия coв гражданскомcобороте.

Общественный co финансовый co контроль co осуществляют co также профсоюзы,cвcчастности,cприcфинансированииcсоциальныхcпрограмм.

В coнауке coфинансового coправа coфинансовый coконтроль coподразделяют coне только coпо coсубъектам, coего coосуществляющим, coно coи coпо coвремени coего осуществления. coВ coзависимости coот coпериода coсовершения coтой coили coиной финансовой co операции co финансовый co контроль co подразделяется co на: предварительный,cтекущийcиcпоследующий.cНоcвcтожеcвремя,cвcсовременной Россииcфинансовыйcконтрольcхарактеризуетсяcсостояниемcнезавершенности. Большинствоcoспециалистовcoиcoученых13 coсогласныcoсcoтем, coчтоcoстранеcoнужна цельнаяcиcстройнаяcсистемаcгосударственногоcфинансовогоcконтроля,cоднако пока coтакая coсистема coполностью coне coсложилась, coхотя coи coнаметилась положительная coтенденция coи coреализация coконкретных coмероприятий coпо построениюcэффективнойcсистемыcгосударственногоcфинансовогоcконтроля.

Отсутствие co в co российском co законодательстве co самостоятельного нормативного co правового co акта co о co финансовом co контроле co ведет co к бессистемности coв coурегулировании coотношений coв coобласти coфинансового контроляcoиcoявляетсяcoтемcoсущественнымcoаргументом,coнаcoоснованииcoкоторого происходитc«нестыковка»cмненийcученыхcоcместеcфинансовогоcконтроляcкак вcсистемеcфинансовогоcправа,cтакcиcвcфинансовойcсистемеcвcцелом.

В co этой co связи, co для co решения co организационных co проблем государственногоcфинансовогоcконтроляcнеобходимо:

• - разработатьcиcутвердитьcконцепциюcгосударственногоcфинансового

контроля, co которая co будет co являться co основой co при co формировании co и совершенствовании coзаконодательной coбазы coконтрольной coдеятельности coи фундаментомcoприcoразработкеcoиcoпринятииcoФЗco«Обcoосновахcгосударственного финансовогоcконтроляcвcРФ».

• -   наcoоснованииcoконцепцииcoгосударственногоcoфинансовогоcoконтроля

принятьcобщуюcстратегиюcразвитияcгосударственногоcфинансовогоcконтроля наcкраткосрочныйcoиcoсреднесрочныйcoпериодыcиcежегодноcoутверждатьcединый для coвсех coорганов coгосударственного coфинансового coконтроля coежегодный сводныйcпланcпроверок;

• -   завершитьcoпроцессcoстандартизацииcoгосударственногоcoфинансового

контроля, coпутем coпринятия coобщих, coрабочих coи coвнутренних coстандартов. Потребностьcвcстандартизацииcобъективнаcещеcпотому,cчтоcсуществуетcкакcoу субъектаcконтроля,cтакcиcуcегоcобъекта.

• -    создать coединую coинформационную coбазу coконтрольных coорганов независимоcотcихcведомственнойcпринадлежности;

• -   исходя coизcoразделения coнаcoвнешний coи coвнутренний coгосударственный

финансовый coконтроль coнеобходимо coразделить coконтрольные coполномочия, функцииcoконтрольно-ревизионнойcoиcoэкспертно-аналитическойcoдеятельности на coбазе coединых coпринципов, coправил coи coпроцедур coих coпроведения, coкоторые должныcнайтиcотражениеcвcстандартах;

• -    разграничить coфункции coорганов coгосударственного coфинансового контроляcвcсоответствииcсоcструктуройcгосударственнойcвласти¹⁴;

• -    исключить coдублирование coконтрольных coмероприятий coпутем согласованияcплановcработыcдоcначалаcкалендарногоcгода;

• -    усилениеcoвзаимодействияcoконтрольныхcoоргановcoгосударственного финансовогоcконтроляcсcправоохранительнымиcорганами;

• -    довести co до co совершенствования co кадровое co обеспечение государственного co финансового co контроля co посредством co подготовки, повышения co квалификации co и co профессионализма co специалистов, осуществляющихcконтрольнуюcработу;

Реализация co предложенных co направлений co совершенствования государственного co финансового co контроля co позволит co обеспечить функционирование coгосударственного coфинансового coконтроля coв coРФ coкак целостнойcoсистемыcoиcoподнятьcoнаcoновыйcoкачественныйcoуровеньcoуправление государственнымиcoфинансовымиcoресурсами, coусилитcoрольcoгосударственного финансовогоcoконтроляcoв coобеспеченииcoфинансовойcoбезопасности, coизбежать дублирования coперечисленных coпонятий coв coразличных coнормативных coактах, упорядочить coсистему coконтрольных coорганов, coих coкомпетенцию, coа coтакже исключитьcнормыcправа,cпротиворечащиеcдругcдругу.