Правовые проблемы и особенности охраны земель при недропользовании

Как цитировать статью: Сергеев А.Ю. Правовые проблемы и особенности охраны земель при недропользовании // Вестник Академии права и управления. 2018. № 3(52). с. 80–87

В опросы охраны окружающей среды должны быть в числе приоритетных для горнодобывающей отрасли экономики в связи с масштабами негативного воздействия, оказываемого на окружающую среду при осуществлении недропользования. Данное воздействие наиболее показательно на примере такого природного ресурса, как земля.

В соответствии с Государственным докладом «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2016 году» по данным федерального статистического наблюдения №2-тп (рекультивация), представленного Росприроднадзором, на 01.01.2016 г. в наличии находилось 1 244,685 тыс. га нарушенных земель, в т.ч. отработано – 155,195 тыс. га. За отчетный 2016 г. было нарушено 111,388 тыс. га земель. В 2016 г. было рекультивировано 92,052 тыс. га земель. На 01.01.2017 г. в наличии имелось 1 331,097 тыс. га нарушенных земель, в т.ч. отработано – 174,531 тыс. га. Более 75% рекультивированных земель приходится на разработку полезных ископаемых (в тоже время на нее приходится всего 40% нарушенных в 2016 г. земель) [5].

Между тем, по состоянию на 01.01.2017 г. учтено 1 053,380 тыс. га нарушенных земель в связи с разработкой месторождений полезных ископаемых, что составляет 79,13 % от общей площади нарушенных земель на указанную дату. При этом, несмотря на постепенное увеличение объемов рекультивации, проведение данных мероприятий по масштабам все еще уступает увеличению площадей нарушенных территорий, то есть масштабы нарушения земельных ресурсов не возмещаются их восстановлением (рекультивацией).

Кроме того, на сферу разведки и добычи полезных ископаемых приходится наибольшая доля образования отходов производства и потребления, в частности, на отходы, возникающие при извлечении из недр минерального сырья в виде вскрышных и/ или вмещающих пород, а также отходы обогащения, другие отходы данной сферы деятельности. За последние одиннадцать лет – с 2005 г. по 2016 г. – эта доля колебалась от 83% до 92% к общей величине образовавшихся отходов.

При этом самые высокие объемы отходов, относящихся к виду деятельности «добыча полезных ископаемых», возникают при добыче топливноэнергетических ресурсов, главным образом, при извлечении из недр и обогащении каменного и бурого угля. На их долю в последний период приходилось порядка половины и более(в 2016 г. – около трех четвертей) всех отходов производства и потребления, ежегодно образующихся в стране.

Под складирование горно-промышленных отходов в целом по России занято свыше 500 тыс. га земель, а негативное воздействие отходов на окру- жающую среду проявляется на территории, превышающей эту площадь в 10-15 раз. В отвалах и шламох-ранилищах страны накоплено около 80 млрд. тонн только твердых отходов. Ежегодно в России образуется около 5 млрд. тонн отходов, из которых 4,7 млрд. тонн – при добыче полезных ископаемых, включая более 3 млрд. т отвалов горных пород и свыше 0,5 млрд. т хвостов обогащения руд. При этом утилизируется не больше 60%. Для сравнения: в России перерабатывается (используется) менее трети техногенных отходов, тогда как в мире этот показатель достигает 85-90% [5].

Данные обстоятельства свидетельствуют о критической необходимости разработки и развития правового механизма охраны земель, который должен учитывать специфику недропользования как вида деятельности, оказывающего столь существенное влияние как на окружающую среду в целом, так и на землю как на один из важнейших ее компонентов.

Значительный вклад в разработку вопросов охраны земель был внесен в советский период [9; 11]. Различные взгляды на определение понятия «охрана земель» и его содержание продолжают развиваться и в настоящее время.

Так, охрана земель рассматривается в качестве совокупности предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на сохранение, восстановление и улучшение качества земель всех категорий как составной и неотъемлемой части окружающей среды в интересах обеспечения ее благоприятного состояния [1].

А.А. Ялбулгановым предлагается включать в рассматриваемое понятие систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв [2].

По мнению О.Л. Дубовик, правовая охрана земель концентрирует в себе предписания о правовой природе данной сферы действия права, регламентацию объектов и субъектов охраны земель, право собственности, организационные и правовые средства охраны земель, ответственность за нарушение земельного законодательства [6].

Таким образом, в современной правовой доктрине применяется достаточно широкий подход к пониманию охраны земель, преимущественно раскрывающий данное понятие через совокупность мер, направленных на достижение ряда природоохранных целей в отношении данного компонента окружающей среды.

Несмотря на то, что российское земельное законодательство, в первую очередь, Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) характеризуется усилением экологической составляющей механизма правового регулирования использования и охраны земель, легальное определение понятия «охрана земель» появилось в данном Кодексе относительно недавно [8; 4].

Так, пункт 1 ст. 13 ЗК РФ в соответствии с которым под охраной земель понимается деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса, введен в связи с принятием Федерального закона от 03.07.2016 №334-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [25]. Приведенное определение дополняется положениями ст. 12 указанного Кодекса, конкретизирующими цели охраны земель.

Данные правовые нормы в совокупности практически полностью воспроизводят предусмотренную абз. 11 ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – ФЗ «Об охране окружающей среды») конструкцию понятия «охрана окружающей среды», а потому законодательное определение охраны земель содержит весьма значительный недостаток, особенно заметный при осуществлении такого вида хозяйственной деятельности, как недропользование [23].

Так, понятие «охрана земель» не включает минимизацию негативного воздействия на земли и почвы в качестве одной из целей охраны, ограничиваясь предотвращением и ликвидацией негативного воздействия. Между тем, в процессе недропользования зачастую возникают ситуации, при которых ни предотвратить, ни ликвидировать негативное воздействие (вплоть до фактического уничтожения земельного участка) невозможно ввиду применяемых при осуществлении данного вида деятельности технологий. В частности, в процессе разработки твердых полезных ископаемых (угля, природного камня, драгоценных камней и др.) могут образовываться карьеры, характеризующиеся значительной площадью и глубиной. Ликвидация таких карьеров осуществляется путем обводнения, что не позволяет восстановить земельный участок и приводит к образованию искусственного водного объекта.

К сожалению, минимизация негативного воздействия на окружающую среду и ее компоненты, включая землю, к настоящему моменту не получила должного отражения в качестве цели охраны окружающей среды в природоохранном и природоресурсном законодательстве. В частности, в ФЗ «Об охране окружающей среды» минимизация негативного воздействия на окружающую среду упоминается только в пункте 1 ст. 28.1 в качестве направления применения наилучших доступных технологий, а в ЗК РФ данное понятие вообще не фигурирует.

Между тем, стимулирование минимизации негативного воздействия на окружающую среду при проведении геологоразведочных и горных работ отмечено в Основах государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.04.2003 №494-р [21]. В свою очередь, данный документ оценивается как имеющий существенное значение для рационального и эффективного использования природных и энергетических ресурсов [19].

Такимобразом, в настоящее время имеетсяобъ-ективная необходимость в нормативном закреплении минимизации негативного воздействия на земли и почвы в качестве одной из целей охраны земель.

Одной из особенностей охраны земель при недропользовании является специфический субъектный состав лиц, осуществляющих данную деятельность.

В соответствиис ч. 1ст.9Закона РоссийскойФе-дерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами [7]. В связи с этим, граждане, не имеющие статуса субъектов предпринимательской деятельности, исключаются из круга лиц, непосредственно осуществляющих охрану земель при недропользовании путем проведения мероприятий, предусмотренных п. 2 ст. 13 ЗК РФ.

В то же время граждане могут участвовать в правоотношениях, складывающихся в связи с охраной земель при недропользовании, учитывая предоставляемые им в соответствии с п. п. 1, 2 ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды» права, в первую очередь, право на защиту окружающей среды от негативного воздействия, а также наличие экологических интересов, реализуемых гражданами через категорию права на благоприятную окружающую среду как высокоэффективного средства реализации и защиты как индивидуального, так и всеобщего (публичного) экологического интереса [20].

Другим существенным аспектом охраны земель при пользовании недрами является ограничение круга мероприятий по охране земель, осуществляемых недропользователями.

В частности, данными лицами не осуществляются предусмотренные пп. 3 п. 2 ст. 13 ЗК РФ мероприятия по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными рас- тениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации, что связано с невозможностью непосредственного осуществления на территориях, занятых такими угодьями, пользования недрами, исходя из положений п. 2 ст. 7, ст. 78, п. 1 ст. 79 ЗК РФ, закрепляющих целевое использование земель сельскохозяйственного назначения и приоритет в использовании сельскохозяйственных угодий из состава таких земель, а также особую охрану данных угодий.

Осуществление недропользования на территориях, занятых сельскохозяйственными угодьями, требует перевода соответствующих земельных участков в иную категорию, который дополнительно осложняется требованиями ст. 7 Федерального закона от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [26]. Хотя в соответствии с п. 7 ч. 1 указанной статьи в качестве одного из оснований перевода устанавливается осуществление добычи полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель, тем не менее данная правовая норма не содержит упоминания о геологическом изучении недр, что в свою очередь свидетельствует о наличии пробела в правовом регулировании использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственных угодий для указанного вида пользования недрами.

Поскольку для осуществления недропользования необходим перевод не только сельскохозяйственных угодий, но и иных земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, недропользователями также не осуществляются предусмотренные пп. 1 п. 2 ст. 13 ЗК РФ мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, недропользователи осуществляют предусмотренные пп. 2 п. 2 ст. 13 ЗК РФ мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия, а также в соответствии с п. п. 5, 7 указанной статьи обеспечивают проведение рекультивации либо консервации нарушенных земель.

Следует отметить, что земельное законодательство практически не содержит специфического правового регулирования проведения мероприятий по охране земель при осуществлении недропользования, а имеющиеся положения не отличаются высоким уровнем юридической техники. В частности, пункт 4ст. 13ЗК РФ, всоответствии с которым при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ, связанных с пользова- нием недрами, плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель, фактически устанавливает обязанность недропользователей по проведению землевания. Согласно ГОСТ 17.5.1.01-83 (СТ СЭВ 3848-82) Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения, утвержденному постановлением Госстандарта СССР от 13.12.1983 №5854, п. 13 приложения №6 к Основным положениям о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденным приказом Минприроды РФ №525, Роскомзема №67 от 22.12.1995 (далее – Основные положения о рекультивации земель), под землеванием понимается комплекс работ по снятию, транспортировке и нанесению плодородного слоя почвы и потенциально плодородных пород на малопродуктивные угодья с целью их улучшения [14; 17].

Между тем как п. 148 Правил охраны недр, утвержденных постановлением Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 №71, так и п. 8 Основных положений о рекультивации земель предусматривает возможность использования снятого плодородного слоя почвы для рекультивации нарушенных земель или улучшения малопродуктивных угодий [12].

Малопродуктивные угодья определяются ГОСТ 17.5.1.06-84 Охрана природы. Земли. Классификация малопродуктивных угодий для землевания, утвержденным постановлением Госстандарта СССР от 27.04.84 №1501, как угодья, характеризующиеся низким естественным плодородием почв за счет выраженности неблагоприятных свойств: песчаного или супесчаного механического состава, маломощности почвенного профиля, степени эродированности, со-лонцеватости, засоленности, оглеения, щебнистости, каменистости, высокой кислотности или щелочности, а также обедненности органическим веществом и питательными элементами [13].

Таким образом, пункт 4 ст. 13 ЗК РФ предписывает необходимость использования снятого плодородного слоя почвы для улучшения низкоплодородных угодий вместо рекультивации нарушенных недропользованием земель, что очевидно не отвечает требованиям рациональности использования и целям охраны земель.

Представляется целесообразным закрепить в указанном пункте приоритет использования снятого плодородного слоя почвы для рекультивации земель, нарушенных в процессе строительных работ и работ, связанных с пользованием недрами, а при невозможности либо нецелесообразности (при условии разработки и нормативного закрепления критериев выявления таких ситуаций) – для улучшения малопродуктивных угодий.

Реализация данного предложения будет способствовать гармоничному межотраслевому взаимо- действию земельного законодательства и законодательства Российской Федерации о недрах, что в свою очередь, позволяет обеспечить эффективность принципа сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами [10].

Следует обратить внимание на правовой статус Основных положений о рекультивации земель, принятых во исполнение п. 2 постановления Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 №140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» [16]. Данное Постановление признано утратившим силу в соответствии с п. 2 постановления Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 №800, которым утверждены Правила проведения рекультивации и консервации земель, положения которого во многом значительно расходятся, а зачастую и противоречат нормам Основных положений о рекультивации земель [15]. Следовательно, в целях упорядочения системы нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, необходимо принятие приказа уполномоченного федерального органа исполнительной власти о признании утратившими силу отдельных норм Основных положений о рекультивации земель или данного акта в целом.

Одним из перспективных направлений совершенствования правового регулирования охраны земель при недропользовании является разработка вопросов рекультивации отработанных земель. Данное направление согласуется с изложенной в подпрограмме «Обеспечение экологической безопасности» Программы развития угольной промышленности России на периоддо 2030 года,утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.06.2014 №1099-р, проблематикой, выражающейся в том, что масштабы применения и эффективность природоохранных мероприятий не компенсируют в полной мере растущее негативное воздействие на окружающую среду и не обеспечивают на большинстве предприятий достижение действующих нормативных требований по охране окружающей среды [22].

В настоящее время понятие «отработанные земли» в основном применяется в сфере статистического наблюдения за окружающей средой. В частности, согласно пп. 5.5 п. 5 разд III «Паспорта показателей» Комплексной системы статистических показателей охраны окружающей среды в Российской Федерации с учетом международных рекомендаций, утвержденной приказ Росстата от 14.11.2017 №754, к отработанным землям за отчетный год относятся земельные участки, надобность в которых миновала в связи с завершением работ, связанных с нарушением почвенного покрова. В земельном законодательстве данное понятие в настоящее время не упоминается [18]. Между тем, пунктом 4 ст. 88 ЗК РФ, который утра- тил силу с 01.03.2015 в связи с принятием Федерального закона от 23.06.2014 №171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», устанавливалось, что организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель [24].

В целях приведения отработанных земель в состояние, пригодное для дальнейшего использования, и последующего скорейшего вовлечения земельных участков из состава таких земель в хозяйственный оборот предлагается включить в ЗК РФ положение о приоритетной рекультивации данных земель.

При этом для обеспечения исполнения указанного предложения применительно к землям, нарушенным в процессе недропользования, представляется возможным закрепить в законодательстве Российской Федерации о недрах в качестве требования к претендентам на предоставление права пользования участком недр завершение исполнения рекультивационных (а при невозможности проведения – консервационных) мероприятий в отношении отработанных земель в границах ранее предоставленных данным претендентам участков недр.

В правовой доктрине отмечается, что природоохранное планирование и финансирование является важным звеном экономических механизмов в области природопользования и охраны окружающей среды[3].

В свою очередь, удельный вес как инвестиций недропользователей в охрану окружающей среды, так и затрат на проведение мероприятий по охране земель свидетельствует о наличии потенциала для осуществления природоохранной деятельности, направленной на уменьшение площади отработанных, но не рекультивированных земель.

Так, общий объем инвестиций в основной капитал, направленных на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, за 2016 г. составил 139 677 млн. руб., по виду экономической деятельности «добыча полезных ископаемых» – 32 226,2 млн. руб., что составляет 23,071 % от общего объема инвестиций. На направление инвестиций в основной капитал «охрана и рациональное использование земель» израсходовано 12 228 млн. руб., что составляет 8,754 % от общего объема природоохранных инвестиций в основной капитал за 2016 г., из них на рекультивацию нарушенных земель – только 3 865 млн. руб. или 2,767 %.

Текущие затраты на охрану окружающей природной среды за 2016 г. составили 306 534 млн. руб., при добыче полезных ископаемых– 52 931 млн. руб. или 17,267 % от общего объема текущих затрат за 2016 г.

Между тем, общая сумма всех поддающихся определению затрат на охрану окружающей среды в России (без учета амортизационных отчислений по соответствующим основным фондам и повторного счета посреднических услуг, но включая издержки на более рациональное и эффективное использование природных ресурсов, целевые затраты на НИОКР, подготовку профильных специалистов и некоторые другие виды расходов) в 2016 г. составила 591,2 млрд. руб., а по направлению «защита и реабилитация земель, поверхностных и подземных вод» – 44,5 млрд. руб. или 7,527 % [5].

Таким образом, на основании проведенного анализа научных трудов, статистических исследований, нормативных правовых актов, инструктивно-методических и нормативно-технических документов в сфере охраны земель при недропользовании возможно сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования данной сферы общественных отношений, в первую очередь, в части отражения специфики горнодобывающей отрасли в качестве одного из основных источников негативного воздействия на окружающую среду и ее ключевой компонент – землю.