Правовые, социальные и экологические аспекты реализации права на благоприятную окружающую среду в России

В настоящее время экологическое состояние в мире вызывает обеспокоенность. Окружающая среда оказывает негативное влияние на жизнь и здоровье людей, что обусловлено различными причинами. В некоторых ситуациях – естественными факторами, такими как радиационное воздействие из-за наличия радиоактивных элементов в почве. Есть причины, которые носят антропогенный характер и обусловлены деятельностью человека, приводящей к изменению климата, что влечет опасные и разрушительные последствия для всех сфер жизни.

В условиях неблагоприятного экологического состояния регулятором безопасности окружающей среды является система правовых норм экологического характера. Базовые нормы содержатся в Конституции РФ и Федеральном законе «Об охране окружающей сре-ды»1. В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Отметим, что это право как на национальном, так и на международном уровнях было установлено относительно недавно, что обосновывает его многоаспектное изучение в длительной перспективе, а эколого-правовая специфика требует учитывать текущее состояние окружающей среды.

Реализация права на благоприятную окружающую среду осложнена многочисленными проблемами, которые целесообразно классифицировать. Существующие исследования на данную тематику, как правило, ограничиваются оценкой экологического состояния, особо выделяя известные экологические факторы (загрязнение атмосферного воздуха, низкое качество питьевой воды, несанкционированные свалки мусора, малая степень благоустройства территорий или же его отсутствие и др.). Во многих работах раскрываются трудности правового регулирования данного права. Значительно реже проводятся комплексные исследования, опирающиеся на несколько аспектов. Разумеется, экологическая составляющая в данном случае является основной, главным образом по причине явно видимых последствий. Но реализация права на благоприятную окружающую среду осложнена и другими факторами. В существующих исследованиях на данную тематику в сравнительно меньшей степени делается упор на тенденции социального развития, притом что они не менее важные.

Правовое регулирование

В ст. 42 Конституции РФ одновременно с собственно правом каждого на благоприятную окружающую среду закреплены возможности на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением здоровью или имуществу. Конструкция данной нормы дает повод для разногласий при определении содержания регулируемого права.

Так, в научных исследованиях отмечается одно всеобъемлющее право – на благоприятную окружающую среду, которое включает совокупность всех положений, указанных в ст. 42 Конституции РФ. В частности, такой позиции придерживается Е.Ю. Разуваева, отмечая, что «право на благоприятную окружающую среду состоит из трех дополняющих его элементов, которые раскрыты и конкретизированы в природоохранном законодательстве». При этом интересно и то, что, по мнению автора, отмеченные положения «одновременно являются и самостоятельной юридической возможностью, правом, и своеобразной гарантией права на благоприятную окружающую среду, и структурными элементами его содержания» [1, с. 556–557]. Здесь следует согласиться лишь с отмеченной автором самостоятельностью анализируемых положений, так как с субъективной точки зрения они действительно имеют разную направленность [2, с. 199].

Существует противоположная позиция, которая основывается на строгой самостоятельности и индивидуальности положений, закрепленных в ст. 42 Конституции РФ. Таким образом, они приобретают статус отдельных друг от друга прав, хотя и взаимосвязаны. В частности, по мнению Д.В. Герасимова, в контексте ст. 42 Конституции РФ следует говорить о наличии именно «трех самостоятельных прав» [3, с. 61].

Ранее нами уже были изложены соображения по этому вопросу [2, с. 199]. Представляется, что анализируемые правовые конструкции все же обладают некоторой самостоятельностью. При этом право на благоприятную окружающую среду является основным, обеспечивающим и предопределяющим весомую долю природоохранного законодательства. Гарантии достоверной информации о состоянии окружающей среды и возмещения ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, являются дополнительными возможностями, которые вытекают из действия основного права. Кроме того, следует заметить, что у всех трех положений совершенно разные непосредственные объекты правового регулирования.

Такая иерархически построенная система, когда существует одно основное право и вытекающие из него правовые возможности, представляется логически выверенной. Подобное разграничение может показаться жестким. Однако благодаря этому подходу можно более четко определить содержание каждого элемента ст. 42 Конституции РФ. Тем не менее на сегодняшний день обозначенное противоречие до конца не решено.

Существуют и другие трудности правового регулирования данного права. В частности, некоторые специалисты эколого-правовой сферы отмечают отсутствие конкретных критериев благоприятности окружающей среды [4, с. 47; 5, с. 8; 6, с. 75–77]. На сегодняшний день в доктрине экологического права нет единой позиции по поводу понятия «благоприятная окружающая среда». Согласно ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» под благоприятной окружающей средой понимается «среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов».

А.П. Анисимов характеризует указанное определение как сформулированное в узком смысле. При этом вполне справедливо замечено упущение значительных характеристик благоприятной окружающей среды, прямо установленных законодательством. В этой связи предложено трактовать такую среду в широком смысле как «состояние среды обитания человека, которое соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресур-соемкости, экологической устойчивости, видового разнообразия, способности удовлетворять потребности граждан в отдыхе, туризме, лечении, а также включать в себя эталонные участки природы, не тронутой человеческой жизнедеятельностью» [7, с. 75–76].

Отметим, что термин «устойчивое функционирование» в установленном федеральным законом значении несколько размыт. В условиях благоприятной окружающей среды это предполагает для естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов лишь некую стабильность существования и, при наличии возможности, способность осуществлять деятельность. При этом какое-либо качественное, стадийное развитие не является обязательным; отсутствует также прямое ограничение негативного воздействия на организм человека, являющееся, на наш взгляд, ключевым показателем определения благоприятности среды.

Представляется, что законодателем сознательно выбран данный подход, при котором экологической теме не может уделяться большое внимание. Социально-экономическое развитие Российской Федерации и государственно-политические институты в конце 1990-х – начале 2000-х годов находились в слабом положении, что позволяло государству решать лишь задачи по стабилизации отношений в данных сферах. Однако конституционно-правовое закрепление права на благоприятную окружающую среду не позволяет игнорировать обеспечение его реализации. Соответственно, был сделан выбор в пользу более легкого подхода, принципы которого заложены в федеральном законе в понятии благоприятной окружающей среды и реализуются по настоящее время.

В исследованиях отмечаются и многочисленные коллизии правовых норм системы экологического права, неудобство правоприменения в силу отсутствия единого акта – экологического кодекса и др. [8, с. 7–8; 9, с. 37]. Нерешенность отмеченных проблем также не позволяет обеспечивать высокий уровень реализации анализируемого права.

Недостаточность формы самозащиты и непопулярность судебного разбирательства в контексте социальных проблем общества

Для раскрытия социального аспекта сначала рассмотрим существующие механизмы реализации права на благоприятную окружающую среду. На сегодняшний день она включает два механизма.

Первый механизм – неюрисдикционный – заключается в реализации гражданами своего субъективного права в форме самозащиты. Основополагающим в данном случае является их участие в принятии экологически значимых решений [10, с. 17]. Отметим, что традиционно самозащита осуществляется без обращения в государственные органы.

Понятие самозащиты трактуется по-разному. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 25, разъясняющему положения ст. 14 ГК РФ, «лицо, право которого нарушено, может прибегнуть к его самозащите, соответствующей способу и характеру нарушения»2. В науке существуют многочисленные трактовки данного термина. Относительно емким является определение, согласно которому самозащита выражается в «осуществлении субъектом гражданско-правовых отношений самостоятельных действий фактического и правового характера, целью которых является устранение существующего правонарушения или предупреждение угрозы его совершения» [11, с. 84].

Второй механизм – юрисдикционный – содержит набор обязанностей и властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемых ими в сфере природоохраны и природопользования. В данном случае активная реализующая роль возлагается на правоохранительные органы, которые в силу закона обязаны защищать права и свободы человека и гражданина. К данному механизму, в частности, относится судебная форма защиты, реализующаяся путем подачи исков в суд (ст. 46 Конституции РФ).

Право на благоприятную окружающую среду по причине своей относительной новизны и узкой экологической специфики зачастую не воспринимается всерьез наделенными этим правом субъектами. Это объясняется низким уровнем правовой грамотности, а также сравнительно малой заинтересованностью общества. Здесь следует отметить чрезвычай- ную редкость обращений в суд самими гражданами за защитой данного права. Проведенный нами анализ судебной практики показал, что подавляющее число обращений поступают от органов прокуратуры в целях защиты права на благоприятную окружающую среду в интересах граждан (как определенного, так и неопределенного круга лиц)3.

Недостаточность механизма самозащиты в контексте реализации права на благоприятную окружающую среду отмечается и в научной литературе. В частности, в работе Т.Ю. Сорокиной рассмотрены механизмы защиты права на благоприятную окружающую среду, обозначены проблемные моменты применительно к самозащите данного права общественными объединениями [12, с. 53–73].

Н.В. Жукова обращает внимание не только на недостаточную степень самозащиты исследуемого права, но и защиты с задействованием юрисдикционного механизма. Сформулированы выводы о малой заинтересованности государства в данном вопросе и соответствующей такому положению государственной экологической политике [13, с. 324–329].

Рассматривая возможные способы реализации исследуемого права, следует отметить, что такие действия, как проведение демонстраций, шествий, пикетирований, являются важными средствами обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Однако перечисленное эффективно применять в первую очередь для защиты прав политических. По нашему мнению, эти действия слабо применимы для защиты права на благоприятную окружающую среду. Проведение разного рода пикетов и демонстраций на экологическую тему возможно, и это с определенной частотой осуществляется. Но в конечном счете, как правило, подобные действия не влекут конкретных юридических последствий.

По нашему мнению, более эффективно участие в судебном процессе, которое воз- можно осуществлять в рамках второго механизма защиты права на благоприятную окружающую среду. Одна из целей судебного разбирательства – достижение истины в рассматриваемом деле с опорой на действующее законодательство. Отличительным от других форм и способов защиты в данном случае является наступление конкретных юридических последствий, которые обеспечиваются законной силой решения суда. Это возлагает на стороны определенные обязанности и в конечном счете позволяет достичь консенсуса в оспариваемом вопросе. Для обеспечения эффективности реализации права на благоприятную окружающую среду в ходе судебного разбирательства возможно участие субъектов данного права как лично, так и через представителя. Отметим, что возможность участия в суде через представителя реализуется в ходе защиты других прав и вполне применима для защиты прав экологических.

Таким образом, в ходе реализации права на благоприятную окружающую среду на сегодняшний день с превалирующей частотой применяется лишь один механизм – защита с помощью действий органов государственной власти и местного самоуправления. При этом отмечается чрезвычайно малое количество обращений в суд гражданами самостоятельно. Такие тенденции и в целом малая заинтересованность населения существенно затрудняют полноценную реализацию одного из основных прав человека.

Эффективность реализации права обеспечивается задействованием и активным функционированием всех осуществляющих его механизмов. В противном случае обеспечение полноценного уровня правовой защиты значительно затрудняется. При этом возлагается дополнительная нагрузка на активно действующие институты, что в дальнейшем не сказывается положительно на их результативности.

Собственно экологические проблемы: проживание на территориях экологического неблагополучия

Экологическая направленность права на благоприятную окружающую среду приводит к неминуемому столкновению системы права и сферы экологии. В силу того, что право на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции РФ, которая имеет высшую юридическую силу, оно должно действовать постоянно и без каких-либо неправомерных ограничений, а все возможные нарушения должны пресекаться и наказываться.

Однако на сегодняшний день в России имеется большое количество экологических проблем. Решение большинства из них до сих пор не найдено. Их влияние на многие права и свободы человека и гражданина неоспоримо.

По нашему мнению, наиболее существенное негативное воздействие на организм человека оказывает проживание людей на территориях экологического неблагополучия. Бесспорно, существуют и другие негативные ситуации экологического характера. Однако опасность указанной причины обуславливается длительностью воздействия неблагоприятных факторов. Постоянное проживание в неблагополучных с экологической точки зрения условиях имеет кумулятивное свойство и негативно влияет на здоровье и качество жизни человека.

Так, в городе Балей Забайкальского края некоторые граждане проживают в домах, находящихся на территории выхода радиоактивного газа радона. Ряд зданий имеют общественное назначение [14, с. 15; 15, с. 43]. Повышенный радиационный фон от радона обуславливается геологическими особенностями данной местности и промышленным загрязнением. Некоторые дома построены с использованием монацитсодержащих песков. Монацит – это минерал, в состав которого входит радиоактивный элемент торий. Залежи монацитовых песков остались от деятельности предприятия п/я А-1084, действовавшего с 1947 по 1964 г. [16, с. 98; 17, с. 150]. Длительное нахождение в таких зданиях опасно в силу повышенного радиационного фона. Территория города подвергается воздействию и многих других факторов, обуславливающихся горнорудной деятельностью: нерекульти-вированные разработки, нехватка и низкое качество питьевой воды и др. Проживание в подобных условиях отрицательно сказывается на здоровье местного населения, что подтверждается государственными докладами о состоянии окружающей среды4 и результатами проведенных исследований.

Аналогичный пример в Иркутской области. В городе Усолье-Сибирское ранее функционировал завод «Усольехимпром». Предприятие оставило большое количество ядовитых отходов на значительной площади. Экологически обусловленные факторы негативно влияют на здоровье местного населения [18, с. 900]. Ситуация находится на контроле у высших органов государственной власти. На сегодняшний день ликвидация данного объекта накопленного вреда5 продолжается [19, с. 1304].

Любая территория экологического неблагополучия по-своему специфична и оказывает негативное влияние на здоровье людей и животных. Однако право на благоприятную окружающую среду действует на всей территории Российской Федерации, а значит, должно распространяться и на территории экологического неблагополучия, находящиеся в границах страны. Контроль высокого качества окружающей среды на охраняемой местности в итоге положительно скажется на качестве жизни и оздоровлении населения.

Заключение

Нами обозначены не все имеющиеся в сфере природоохраны и природопользования проблемы. Существует большое количество других сложностей как правового, так и социального и экологического характера. Однако в рамках одного исследования охватить столь широкий круг вопросов не представляется возможным. Все отмеченное в разной степени влияет на эффективность реализации права на благоприятную окружающую среду.

В качестве решения проблемы конституционно-правового характера (разграничение либо единство положений ст. 42 Конституции РФ) представляется необходимым рассматривать право на благоприятную окружающую среду в качестве самостоятельного и не зависящего от таких правовых возможностей, как получение достоверной информации о состоянии окружающей среды и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В этой связи предлагаем авторскую редакцию указанной нормы:

«Статья 42.

• 1.    Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду.

• 2.    В Российской Федерации гарантируется обеспечение достоверной информации о состоянии окружающей среды.

• 3.    В Российской Федерации гарантируется возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

Предложенное разграничение позволит отсечь существующее право на благоприятную окружающую среду, обладающее определенной степенью самостоятельности и безусловности, от вытекающих из него других правовых конструкций. Как отмечалось ранее, такое жесткое разделение необходимо, так как право на благоприятную окружающую среду и возможности получения достоверной информации о состоянии окружающей среды и возмещения ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, имеют разные объекты правового регулирования. Четкое разграничение исключит неопределенность и двоякое толкование, что позволит определять содержание каждого элемента и обеспечить необходимый высокий уровень реализации. Однако в силу нахождения ст. 42 в гл. 2 Конституции РФ ее положения не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Целесообразны исследовательские изыскания и обсуждения по этому поводу с последующими законотворческими инициативами.

В настоящее время реализация права на благоприятную окружающую среду обеспечивается в несколько упрощенном порядке. Это происходит в силу узкого подхода к пониманию благоприятной окружающей среды. Полагаем, необходимо зафиксировать в понятии благоприятной окружающей среды невозможность ее отрицательного влияния на жизнь и здоровье человека. В связи с этим представляется возможным внести изменение в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», изложив абз. 13 в следующей редакции: «благоприятная окружающая среда – окружающая среда, качество которой не оказывает отрицательного влияния на жизнь и здоровье человека, обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов» [20, с. 53–54].

Закрепление указанного положения, наряду с обеспечением устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов, позволит сделать шаг на пути к дальнейшему реформированию экологического законодательства. Это предопределит изменение государственной экологической политики, позволит обеспечивать реализацию права на благоприятную окружающую среду в приоритетном порядке.

Для решения социальных вопросов представляется необходимым повышение правовой грамотности населения путем привлечения государственных образовательных учреждений к проведению мероприятий по эколого-правовому просвещению. Повыше- ние правовой грамотности в дальнейшем приведет и к активному применению механизма самозащиты права на благоприятную окружающую среду, использованию одного из эффективных способов в рамках юрисдикционного механизма – в ходе судебного разбирательства. Для этого, в частности, необходима популяризация судебной деятельности среди населения.

Решение экологических проблем в каждом случае конкретно. Применительно к проживанию людей на территориях экологического неблагополучия возможна смена места жительства, как, например, по программе переселения из ветхого и аварийного жилья. В частности, это применимо к домам, построенным с использованием монацитсодержа-щих песков и (или) находящихся на территории выхода радиоактивного газа радона. Для этого необходимо приравнять такие дома к аварийным и внести необходимые изменения в региональную адресную программу по переселению из ветхого и аварийного жилья.

Предложенный подход к реализации права на благоприятную окружающую среду с позиции трехаспектного анализа позволяет всецело раскрыть существующие тенденции и барьеры. Однако требуется проведение дальнейших исследований по выявлению проблем реализации данного права и нахождению их решений. Целесообразно взаимодействие общественного и научного сообществ с органами государственной власти и местного самоуправления. Приветствуются всесторонние оценки, касающиеся представленной позиции расширения толкования благоприятной окружающей среды с учетом ее влияния на человека.