Правовые условия изменения объемно-пространственных характеристик объектов культурного наследия

Предлагаемая к обсуждению проблема связана с реализацией отдельных положений Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон об объектах культурного наследия).

Так, в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 5.1 этого закона «на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историкоградостроительной или природной среды объекта культурного наследия». Это положение было введено Федеральным законом от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Следует заметить, однако, что на территории объектов культурного наследия, помимо самих объектов культурного наследия, могут находиться и иные объекты капитального строительства. В связи с этим возникает вопрос, распространяются ли запреты, установленные в подпункте 1 пункта 1 статьи 5 Закона об объектах культурного наследия, на все объекты капитального строительства в пределах территории объектов культурного наследия или только на те, для которых законом не установлен специальных режим использования и охраны. Для ответа на этот вопрос необходимо выяснить правовое содержание режима территории объекта культурного наследия, а также режима самого такого объекта.

Прежде всего следует отметить, что статья 5.1 Закона об объектах культурного наследия является частью общего правового механизма обеспечения охраны объектов культурного наследия, основу которого составляет дифференцированная система правовых требований, ограничений и запретов в отношении использования и охраны объекта культурного наследия, осуществления деятельности в границах территории, на которой такой объект расположен, охранных и защитных зон объектов культурного наследия.

В силу статьи 3.1 Закона об объектах культурного наследия «Территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей».

Таким образом, территория объекта культурного наследия обладает следующими юридически значимыми характеристиками:

• 1)    на территории расположен объект культурного наследия;

• 2)    территория связана с объектом исторически и функционально и является его неотъемлемой частью.

Как объект правового регулирования территория объекта культурного наследия – особый вид территорий, правовой режим которых представляет собой систему требований и ограничений осуществления различных видов деятельности в их границах, включая использование объектов, расположенных на территории. Особенности правового режима таких территорий, равно как и требования к использованию объектов, на них расположенных, устанавливаются специальным законодательством. В частности, условия установления границ и осуществления деятельности, в том числе градостроительной, на территориях объектов культурного наследия определены Законом об объектах культурного наследия. При этом градостроительным законодательством специально оговорено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия, и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия (пункт 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом при определении правого режима территории законодатель исходит из дифференциации правовых условий деятельности, направленной на сохранение объекта культурного наследия (в этом случае допускаются любые виды деятельности), и правовых условий деятельности, на сохранение объектов культурного наследия не направленной (такая деятельность либо ограничивается, либо запрещается).

Так, согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия на территории памятника или ансамбля допускается проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, только если такие работы направлены на сохранение объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранение историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 5.1 указанного Федерального закона на территории памятника, ансамбля или достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях. Одним из главных элементов правового режима территории объекта культурного наследия являются ограничения и запреты в отношении использования расположенных в ее границах объектов, не являющихся объектами охраны.

Как уже отмечалось, относительная неясность в толковании подпункта 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия возникает в связи с тем, что памятники и ансамбли (согласно их физическим и юридическим свойствам) являются объектами недвижимости и, соответственно, объектами капитального строительства. В связи с этим возникает вопрос, распространяются ли требования о запрете увеличения объемно- пространственных характеристик объектов капитального строительства на все здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства, находящиеся на территории памятника или ансамбля (включая сами памятники и ансамбли), или только на те из них, которые не отнесены в установленном порядке к объектам культурного наследия.

В судебной практике сформирована позиция, согласно которой неотнесение объектов культурного наследия к объектам капитального строительства (требование, указанное в подпункте 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия) приведет к правовой незащищенности объекта культурного наследия, имеющего определенную культурную ценность, в отличие от каких-то иных объектов, расположенных на его территории, но такой ценностью не обладающих 1. Вместе с тем следует подчеркнуть, что установленные Законом об объектах культурного наследия правила и требования о проведении работ с объектами капитального строительства, являющимися объектами культурного наследия, и объектами капитального строительства, не являющимися таковыми, но расположенными в границах территории объекта культурного наследия, имеют разную правовую природу и содержание.

Так, в отношении объектов капитального строительства, расположенных в границах территории объекта культурного наследия, допускаются любые предусмотренные градостроительным законодательством виды работ, за исключением работ, прямо ограниченных или запрещенных законом. Именно такой запрет на строительство новых и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих зданий, сооружений установлен подпунктом 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия.

В то же время в силу особого правово- го режима объектов культурного наследия, их исторической и культурной ценности в отношении таких объектов, в том числе отнесенных к объектам капитального строительства, в целом установлен особый порядок осуществления работ, направленный в том числе на урегулирование изменений объемно-пространственных характеристик таких объектов. Причем в отношении объектов культурного наследия установлены иные правовые условия, исходя из которых все виды градостроительной деятельности (реконструкция, капитальный ремонт) с объектами культурного наследия запрещены, за исключением тех, на которые дано специальное разрешение в установленном законом порядке. Таким образом, в этом случае в отношении объектов культурного наследия действует специальный разрешительный порядок, в связи с чем общие положения о ремонте и реконструкции объектов капитального строительства, предусмотренные градостроительным законодательством, на такие объекты не распространяются.

Разрешительные процедуры осуществления работ, касающихся объектов культурного наследия, регламентируются в соответствии с главой VII Закона об объектах культурного наследия. При этом в ней определяется главная цель работ – сохранение объектов культурного наследия. В силу пункта 1 статьи 40 рассматриваемого Федерального закона сохранение объекта культурного наследия – это меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историкокультурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением

¹ Решение Куйбышевского районного суда города Санкт-Петербурга от 17 февраля 2016 года по делу № 2а-6453\16, впоследствии отмененное в этой части апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда (см. [6]).

работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ. Работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на их проведение, выданных органом охраны объектов культурного наследия, проектной документации на проведение работ, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением (статья 45 Закона об объектах культурного наследия). При этом согласно пункту 3 статьи 40 этого законодательного акта «Изменение площади и (или) количества помещений объекта культурного наследия или его частей возможно исключительно посредством проведения предусмотренных настоящим Федеральным законом работ по сохранению объекта культурного наследия».

Таким образом, законодатель разрешает и допускает изменение объемно-пространственных характеристик объектов культурного наследия.

Порядок осуществления отдельных этапов работ по сохранению объекта культурного наследия установлен рядом подзаконных нормативных правовых актов, в том числе приказами Министерства культуры Российской Федерации:

• •    от 5 июня 2015 года № 1749 «Об утверждении порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия»;

• •    от 25 июня 2015 года № 1840 «Об утверждении состава и Порядка утверждения отчетной документации

о выполнении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, Порядка приемки работ по сохранению объекта культурного наследия и подготовки акта приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия и его формы»;

• •    от 8 июня 2016 года № 1278 «Об утверждении порядка выдачи задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия».

Заметим, что в приведенных нормативных правовых актах также не установлен специальный запрет на увеличение объемно-пространственных характеристик объекта культурного наследия. Не упоминаются в них и положения пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия.

Обратим внимание на то, что, распространяя на объекты культурного наследия особые правовые условия использования и охраны, законодатель не именует такие объекты (включая памятники и ансамбли) объектами капитального строительства.

Правовой механизм регулирования работ по сохранению объектов культурного наследия принципиально исходит из того, что работы должны проводиться на основании научных исследований, предполагающих индивидуальный подход в зависимости от предмета и объекта охраны.

В рамках проведения работ по сохранению объектов культурного наследия любые изменения объемно-пространственных характеристик объекта культурного наследия могут осуществляться только по результатам проведенного исследования и на основании историко-культурной экспертизы, а сама процедура предполагает получение одобрения уполномоченного органа государственной власти на проект и проведение работ по сохранению объектов культурного наследия. Результатом научного исследования могут быть выводы о необходимости изменения параметров объекта культурного наследия – как в сторону увеличения, так и уменьшения площади. Причем целесообразность проведения работ по увеличению или уменьшению объемно-пространственных характеристик при приспособлении объекта культурного наследия к современному использованию может быть подтверждена только историкокультурной экспертизой. Примеры работ по сохранению объектов культурного наследия указывают на то, что объемнопространственные характеристики объектов в процессе реконструкции могут быть увеличены (реконструкция зданий Большого театра, Московского академического Музыкального театра им. К.С. Станиславского и В.И. Немировича-Данченко и т. д.).

По нашему мнению, предположение о том, что законодательно может быть установлен запрет на увеличение объемнопространственных характеристик объекта культурного наследия не согласуется с необходимостью научной обоснованности проведения работ. Такой запрет не соответствует и требованиям защиты объекта культурного наследия, так как его введение может стать препятствием распространения режима охраны на вновь выявленные части объекта культурного наследия, если они увеличивают его площадь. Кроме того, в результате проведенного исследования может быть сделан вывод о необходимости увеличения площади объекта культурного наследия воссозданием утраченных элементов или ее уменьшения (разборка более поздних пристроек, искажающих исторический облик объекта). В вязи с этим толкование подпункта 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия должно осуществляться в системном единстве с иными положениями этого закона, формирующими общие подходы и принципы обеспечения охраны объектов культурного наследия, в частности со статьями 33, 40, 45. На наш взгляд, такое толкование не позволяет сделать вывод о том, что запрет на строительство и (или) увеличение объемно-пространственных характеристик объектов капитального строительства, расположенных на территории памятника или ансамбля, закрепленный подпунктом 1 пункта 1 статьи 5.1 рассматриваемого Федерального закона, может распространяться и на объекты культурного наследия.