Пределы законодательства субъектов Российской Федерации о мировых судьях

Возрастание роли суда в период укрепления демократического государства и формирование стойкой вертикали судебной власти, названные Президентом РФ в качестве основных направлений судебной реформы на современном этапе1, влекут за собой необходимость уяснения разделения полномочий между центром и субъектами Федерации в сфере законодательства о мировых судьях. Этот вопрос представляется актуальным в связи с подготовкой заключения о возможности передачи на федеральный уровень вопросов о деятельности мировых судей2.

Еще в дореволюционный период мировые судьи пользовались популярностью у народа3. Отличительными чертами мировой юстиции того периода была их доступность, отсутствие обременительных формальностей и быстрота разрешения дел4.

С принятием Федерального закона от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»5 (ред. от 02.03.2007) и внесением последующих изменений в законодательство Российской Федерации работа мировых судей в России было возобновлена. Учреждение данного института было предусмотрено Концепцией судебной реформы как одно из средств, направленных на улучшение качества отечественного правосудия, приближения его к населению и обеспечения его доступности. Кроме того, на мировую юстицию возлагались надежды, связанные с решением проблемы чрезмерной нагрузки на районные суды.

Проведённые социологические исследования1 показывают, что и сегодня местное население положительно восприняло появление мировых судей. Позитивные отклики граждан об их деятельности связаны с отсутствием очередей на приём к судьям, более быстрым рассмотрением споров, а также более благожелательным отношением.

Между тем пробелы в федеральном законодательстве и, как следствие, в законодательстве субъектов Российской Федерации, отсутствие единообразия в решении вопросов правового обеспечения деятельности мировых судей на региональном уровне существенно тормозят становление и развитие мировой юстиции.

Для того чтобы мировая юстиция смогла сегодня занять достойное, соответствующее её предназначению место в системе судов общей юрисдикции, прежде всего, необходимы концептуальное обоснование целесообразности её существования на федеральном или региональном уровнях власти субъектов и выработка соответствующих предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего мировую юстицию, с целью повышения её эффективности. Это, в свою очередь, предопределяет необходимость проведения всестороннего изучения зарубежного и отечественного дореволюционного опыта работы аналогичных судебных инстанций.

Дискуссия об организации системы судов общей юрисдикции с учётом федеративной природы российского государства не завершена и сейчас. Более того, в ходе обсуждения законопроекта «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» она только обострилась2.

Можно выделить три основные точки зрения на эту проблему. Первая концепция, отраженная в ФКЗ «О судебной системе», предполагает сохранение всех существующих судов как судов федеральных и учреждение мировых судей как судов субъектов Федерации1. В качестве основных аргументов обычно указывается, что сохранение единой системы федеральных судов является непременным условием сохранения Российской Федерации как единого государства, позволяет в полной мере обеспечить независимость судей, обеспечивает гражданам равный доступ к правосудию и, в целом, такая конструкция полностью соответствует Конституции РФ и (применительно к проекту закона «О судах общей юрисдикции») ФКЗ «О судебной системе».

Несколько иной точки зрения придерживаются ряд известных правоведов, в числе которых – авторы первоначальной редакции проекта закона «О судах общей юрисдикции Российской Федерации»². Не оспаривая целесообразность сохранения существующей системы судов как судов федеральных, они предлагают не ограничивать права субъектов Федерации возможностью создания только мировых судей за счёт создания системы судов субъектов Федерации, в т.ч. апелляционно-кассационных и надзорных судов субъектов Федерации. Основным доводом в пользу такого подхода является представление о том, что система судов общей юрисдикции, предусмотренная ФКЗ «О судебной системе», не в полной мере соответствует федеративной природе современной России, как она определена Конституцией РФ.

Наконец, по мнению ряда руководителей субъектов Федерации, система судов общей юрисдикции должна быть построена аналогично существовавшей в СССР – к федеральным судам общей юрисдикции относятся Верховный суд РФ и военные суды, а остальные являются судами субъектов Федерации (в качестве варианта можно рассматривать законодательную инициативу Ингушетии, предусматривающую отнесение к судам субъектов Федерации только районных судов). Данный подход предусматривает передачу части существующих судов в ведение субъектов Федерации.

Какие же признаки позволяют отнести тот или иной суд к федеральным судам или судам субъекта Федерации? Рассмотрение этого вопроса является актуальным, в первую очередь, потому, что иногда складывается впечатление, что руководителей некоторых субъектов Федерации беспокоит исключительно вопрос их полномочий по назначению судей, иные вопросы деятельности этих судов занимают их значительно меньше.

Проведённое исследование показывает, что в различных федеративных государствах модели организации судебной системы имеют существенные различия. Вместе с тем можно выделить целый ряд критериев, которые в комплексе характеризуют принадлежность того или иного суда к системе судов федерации или ее субъектов:

– порядок установления общего положения о соответствующих судах (т.е., кем определяются полномочия судов, порядок их формирования и деятельности, «нарезка» судебных участков);

– порядок принятия решения о создании или упразднении конкретного суда;

– порядок наделения судей полномочиями (т.е., каким органом назначаются (или избираются) судьи);

– финансовый аспект деятельности судов (т.е., распределение расходов по обеспечению деятельности судов и доходов, связанных с их деятельностью, в первую очередь – государственной пошлины);

– материальное и процессуальное законодательство, применяемое судами.

Таким образом, следует признать, что вопрос о полномочиях по назначению судей является только одним из признаков, позволяющих решить вопрос о месте данного суда (или данного вида судов) в судебной системе федеративного государства. Представляется, что одним из наиболее характерных признаков суда субъекта Федерации является применение такими судами законодательства соответствующего субъекта.

Сторонники различных подходов к организации судебной системы России при обосновании своей позиции апеллируют к тем или иным нормам Конституции РФ, поэтому взвешенная оценка конституционных принципов и норм, в соответствии с которыми должна быть выстроена судебная система в стране, приобретает чрезвычайную важность. Задача осложняется тем, что, как неоднократно указывалось в литературе1, в Конституции РФ содержится ряд неясных, противоречивых норм. Положения Конституции РФ, определяющие основы организации судебной власти, также в ряде случаев оставляют возможность для их различного толкования.

Так, с одной стороны, в Конституции РФ достаточно чётко проводится различие как между «судами» (ст. 46–50, 118, 120, 123, 124, 126) и «федеральными судами» (ч. 3, ст. 128), так и между «судьями» (ст. 119–122) и «судьями федеральных судов» (ч. 2, ст. 128).

С другой стороны, не исключено различное понимание тех положений Конституции РФ, в которых не уточняется, о каких судах и судьях идет речь. Так, в ст. 118 Конституции сказано, что «судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом». Но что означают слова «судебная система Российской Федерации» – совокупность всех судебных органов на территории страны либо же только систему судов собственно Федерации? В США сосуществование системы федеральных судов и систем судов штатов базируется на аналогичной, по существу, формулировке ст. Ш Конституции США: «Судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом».

Объективных оснований для толкования применяемых в Конституции РФ понятий «суд» или «судья» только как «федеральный суд» и «федеральный судья» нет. Более того, такой подход (применительно к организации и деятельности судов субъектов Федерации) может привести к отрицанию таких важнейших принципов, как осуществление правосудия только судом, судебная защита прав и свобод, независимость, несменяемость и неприкосновенность судей. А ведь эти положения не только напрямую связаны с постулированием России как демократического правового государства и республиканской формой правления в ст. 1 Конституции РФ, но и относятся к общепризнанным принципам и нормам международного права. Представляется, что если иное специально не уточнено в тексте Конституции РФ, все статьи Конституции РФ, касающиеся «суда» и «судей», в равной степени относятся и к федеральным судам (судьям), и к судам (судьям) субъектов Федерации.

Примечательно, что в Конституции РФ о судах субъектов Федерации прямо не сказано ни слова. Можно предположить два объяснения этого, на первый взгляд, парадоксального факта: либо создание судов субъектов Федерации вообще не соответствует Конституции РФ, либо законодатель сознательно ушёл от решения этих вопросов на конституционном уровне, поскольку реформирование судебной системы в то время только начиналось, да и реальное утверждение принципа федерализма в России произошло именно после принятия Конституции РФ.

С уверенностью можно заявить, что верно последнее, так как возможность и необходимость создания судов субъектов Федерации все-таки следует непосредственно из Конституции РФ, в первую очередь – из положений гл. 1 «Основы конституционного строя», которые имеют определяющее значение, так как «никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации» (ч. 2, ст. 16 Конституции РФ).

Из сопоставления ст. 10 и ч. 2, ст. II Конституции РФ можно сделать вывод, что поскольку государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей, а государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, в субъектах Федерации должны быть созданы, наряду с законодательными и исполнительными, также и органы судебной власти, то есть суды субъектов Федерации. Органы судебной власти субъектов Федерации при осуществлении своих полномочий самостоятельны, однако они входят в единую судебную систему России (ч. 3, ст. 5 Конституции РФ). Принципиально важным моментом является то, что органы судебной власти субъектов Федерации образуются непосредственно субъектами – без участия федеральных органов государственной власти. А.Н. Лебедев на основании толкования ст. 10 в системной связи с ч.3, ст. 125 Конституции РФ обосновывает необходимость создания не просто судов субъектов Федерации, но системы таких судов (образование высших и иных органов судебной власти субъектов Федерации)1.

Тот факт, что Конституция РФ предполагает создание судебных органов субъектов Федерации, подтверждается и логическим толкованием ст. 128 Конституции РФ – в противном случае излишним выглядит уточнение, что федеральным законом определяется порядок наделения полномочиями судей федеральных судов , а федеральным конституционным законом - порядок образования и деятельности федеральных судов.

Таким образом, исходя непосредственно из текста Конституции РФ, можно сделать вывод, что судебная система России должна включать в себя как федеральные суды, так и суды субъектов Федерации. Однако, как было отмечено выше, представление о путях реализации права субъектов Федерации на создание собственных судов может быть различным.

ФКЗ «О судебной системе» во многом воспринял позицию Верховного суда РФ, впоследствии поддержанную Советом судей и 3-им (внеочередным) Всероссийским съездом судей. Как сформулировал её на одном из круглых столов первый заместитель Председателя Верховного суда РФ В.И. Радченко, следует «сохранить сложившуюся судебную систему, дополнив её системой местных судов»1. Такой подход выглядит достаточно обоснованным: ст. 118, а также п. «о» ст. 71 Конституции РФ относят вопросы установления судебной системы, судоустройства, гражданского и уголовного процесса к ведению Российской Федерации, поэтому в части организации своих судебных органов субъекты ограничены решениями, принятыми на федеральном уровне (в настоящее время, напомним, они вправе создавать конституционные (уставные) суды и учреждать должности мировых судей). Применительно к федеративной структуре России сложившуюся систему судов общей юрисдикции можно охарактеризовать как весьма жёстко централизованную2.

В силу положений ст. 71 и 118 Конституции РФ, относящих вопросы судоустройства, а также уголовного, гражданского и арбитражного процесса к компетенции Российской Федерации, только федеральное законодательство должно задавать те правовые рамки, в которых возможно развитие судов субъектов Федерации.

Определённая попытка отойти от жёстко централизованной модели организации системы судов общей юрисдикции была сделана разработчиками проекта закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». Заложенный в первоначальной редакции этого законопроекта подход предусматривал возможность создания судебной системы субъектов Федерации наряду с сохранением существующей системы судов общей юрисдикции как федеральных судов. В ходе дальнейшей работы над законопроектом законодатель отказался от столь радикальных изменений в системе судов общей юрисдикции.

Кратко резюмируя вышеизложенное, следует отметить: Конституция РФ предполагает существование двух уровней судов общей юрисдикции: федеральных судов и судов субъектов Федерации. Однако в соответствии с ФКЗ «О судебной системе» к судам субъектов Федерации относятся мировые судьи.

В этой связи субъекты Федерации вправе рассчитывать на неизменность своих полномочий по законодательному регулированию вопросов, входящих в их компетенцию.

Именно право субъектов Федерации на установление дополнительных составов административных правонарушений (ч.1, ст. 1.1 КоАП РФ) и определение подсудности мировых судей (ч.2, ст. 22.1 КоАП РФ) по рассмотрению таких правонарушений, как было отмечено выше, является одним из наиболее характерных признаков суда субъекта Федерации. В то же время статусные положения института мировых судей – это исключительные полномочия Российской Федерации.

МИШУНИНА А.А. – к.ю.н., консультант правового управления Тюменской областной думы

САЧКО С.Ю. – соискатель кафедры конституционного и муниципального права

Института государства и права Тюменского государственного университета