Предпосылки политической модернизации в Южном федеральном округе

Юг России – Северный Кавказ – Южный федеральный округ – словосочетания, свидетельствующие о сложном процессе модернизации южного регионального пространства России на протяжении длительного периода истории нашего государства.

Проблема политической модернизации в Южном федеральном округе имеет свою давнюю и сложную историю. В первую очередь следует обратить внимание на тот факт, что Юг России всегда представлял собой некую целостность политико-территориального устройства, которая объединяла в себя территории Нижней Волги и Нижнего Дона, Причерноморья и Донбасса. К началу XX в. в научном сообществе утверждаются понятия: «Южная Россия», «Юго-Западная Россия», «Юго-Восточная Россия» и «Кавказ». Политико-географическое деление во времена царской России являлось наиболее обоснованным как с точки зрения экономики, так и с точки зрения административно-территориального деления.

Кроме того, в начале XX в. границы данных территорий почти полностью совпадали с этническими, и вплоть до образования СССР данное политико-территориальное устройство оставалось неизменным. Разделение «степного Юга России» на два совершенно разных региона: РСФСР и УССР, новое административно-территориальное деление Северного Кавказа и Закавказья, а также Средней Азии привело к последствиям, свидетелями которых мы стали в начале 1990-х годов. Региональная политика СССР в начале становления нового государства сводилась не к экономическим принципам, а к принципам обеспечения собственной безопасности, в соответствии с которыми все «неблагонадежные» регионы были разделены на несколько новых либо включены в состав соседних.

Политика индустриализации привела к тому, что регионы Юга России выстроили свои внутренние межрегиональные экономические связи, что еще больше интегрировало данное пространство в единую систему.

С распадом СССР ситуация кардинально изменилась, и южные регионы России стали пограничными. Однако новые государственные границы были совершенно не оборудованы, и тем самым южные субъекты Федерации оказались незащищенными от новых угроз, связанных с пограничным положением. Новая геополитическая ситуация привела к тому, что Юг России стал развиваться в своем собственном направлении, фактически не подконтрольном Федеральному центру. Ситуация усугублялась еще и тем, что отсутствие контроля со стороны федеральной власти вызвало рост сепаратистских настроений в некоторых республиках Северного Кавказа.

Принудительная делимитация некогда единого южного пространства: Донбасса, Причерноморья, Нижнего Поволжья и Нижнего Дона – привела к разрыву экономических, политических, культурных и всего комплекса межрегиональных связей, что негативным образом отразилось на геополитической и социальной ситуации внутри некогда единого региона.

Подобная ситуация прослеживалась вплоть до начала XXI в., когда на Юге России, как и в целом по стране, были предприняты реальные шаги по стабилизации ситуации:

• -    была укреплена «вертикаль власти»;

• -    приведено в соответствие законодательство субъектов Федерации с общефедеральным;

• -    создан институт федеральных округов во главе с полномочными представителями президента.

С 2000 г. регионы Юга России объединены в рамках Южного федерального округа. В результате данный федеральный округ стал не только одним из самых сложных с точки зрения управления, но еще и самым многочисленным по своему составу. Однако, на наш взгляд, при определении границ Южного федерального округа не учли множество факторов, которые и сегодня негативным образом влияют на развитие Юга России.

В целом данные факторы можно разделить на экономические и политико-этнокультурные. Экономические факторы, на наш взгляд, являлись главными при определении границ ЮФО, так как они должны были обеспечить развитие всего Юга России. В результате произошла дифференциация всех субъектов ЮФО на регионы-«доноры» и регионы-«реципиенты». Кроме того, основные транспортные артерии, по которым обеспечивается экономическая и внешнеэкономическая деятельность Российской Федерации в южном направлении, проходят исключительно в двух «транспортных коридорах»: Волгоградская область – Ростовская область – Краснодарский край и Волгоградская область – Астраханская область – Республика Дагестан, остальные же регионы практически не участвуют в обеспечении транспортной составляющей развития ЮФО, которая напрямую связана с экономической. Экономические связи между южными регионами, разорванные в результате распада Советского Союза, в настоящее время восстанавливаются, но на их пути лежат уже не только экономические и таможенные препятствия, но и политические и даже этнокультурные.

К политико-этнокультурным факторам можно отнести активное политическое взаимодействие в зоне межэтнического контакта не только в границах РФ, но и с пограничными государствами. Именно поэтому регионы Северного Кавказа оказались в определенной экономической изоляции, и уже на сегодняшний день представляют собой некое административно-политическое образование, на которое они могли бы претендовать. К примеру, Федеральный центр мог бы пойти на создание Кавказского федерального округа, что решило бы проблему слишком большого числа субъектов Федерации в рамках одного федерального округа. Однако, на наш взгляд, подобное развитие ситуации возможно только в случае положительного и бесконфликтного развития данных регионов России. Что на настоящем этапе практически невозможно, так как в данном регионе сталкиваются интересы не просто бывших республик Советского Союза, но и внешнеполитических игроков мирового масштаба. Тем самым создание подобного нового федерального округа с государственной точки зрения ничем не обосновано, хотя и носит заманчивый характер.

К примеру, создание подобного политико-административного образования решило бы сразу множество проблем. Так как большинство регионов Северного Кавказа являются реципиентами по отношению к другим субъектам Южного федерального округа, то в рамках административной реформы финансирование преобразований региональной системы управления значительно бы упростилось. Кроме того, нормальное финансирование данных регионов позволило бы им развивать индустрию санаторно-курортного бизнеса, которая являлась для них одним из основных источников дохода во времена СССР.

Подобные размышления носят двоякий характер, так как, с одной стороны, вышеупомянутые политические преобразования принесли бы определенную практическую пользу, но, с другой стороны, мы не можем утверждать, что данные шаги не вызовут усиления сепаратистских настроений. Так как исторический опыт показывает, что любые политические преобразования на Юге России приводили к межэтническим конфликтам.

Кроме того, сама идея объединения в рамках одного федерального округа столь разных по степени развития территорий (от регионов с высоким уровнем развития промышленности и сельского хозяйства до регионов с низкой степенью развития в данных областях, но с потенциально высокими возможностями в сфере санаторно-курортного бизнеса) является очень перспективной с точки зрения долгосрочных планов по развитию экономики Юга России.

По словам А.Г. Дружинина, «главная политическая и геостратегическая задача для Юга России – обеспечение устойчивого социально-экономического развития региона как составляющей российского социума в условиях усиливающейся в контексте общей модернизации и глобализации геополитической, геоэко-номической и геокультурной конкуренции, активизации факторного влияния сопредельных “центров силы”, трансформации хозяйственной, поселенческой и этнодемографической структуры, обострения природно-хозяйственных проблем, дальнейшей фрагментации региональной среды» [1, c. 59].

Несовершенство законодательной базы реформы является еще одной причиной, тормозящей процесс политической модернизации в Южном федеральном округе. Законодательство РФ не способно оперативно реагировать на изменение приоритетов проводимой политической реформы: в результате происходит изменение методов правового регулирования как на федеральном, так и на региональном уровне. Можно сделать вывод, что законодательство РФ требует постоянного изменения в соответствии с целями и задачами преобразований, и в особенности в сфере проведения административной реформы.

Регионы-«доноры», способные оперативно решать поставленные перед ними задачи, в рамках федеральной программы по проведению административной реформы в регионах РФ получают экономическую и политическую поддержку со стороны Федерального центра, а регионы-«реципиенты», которые больше всего нуждаются в помощи и содействии в проведении преобразований, остаются далеко позади. Следовательно, необходимы механизмы стимулирования проведения реформ и в отстающих регионах.

При реализации проекта политической модернизации в РФ следует учитывать и риски, связанные с изменением законодательства, а также предстоящими думскими и президентскими выборами. Вполне вероятно, что после избрания нового Президента РФ могут кардинально измениться приоритеты государственной политики или будут изменены схема реализации и план финансирования проведения реформы. В случае формирования в парламенте сильной пропрезидентской коалиции и при условии твердой позиции нового президента полная реализация запланированных преобразований становится более вероятной.

На наш взгляд, успех политической модернизации в Южном федеральном округе будет зависеть от политики Федерального центра, которая должна учитывать региональные особенности и политические процессы, многонациональный состав населения и место региона в политическом пространстве России. Вопрос остается лишь в том, хватит ли политической воли Федеральному центру осуществить запланированное проведение административных и политических преобразований в столь неспокойном и многонациональном регионе.