Представительные органы в осуществлении местного самоуправления

Представительный орган местного самоуправления - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Полномочия представительного органа в отношении организационных основ деятельности местной администрации не ограничиваются только избранием лица из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Представительный орган в соответствии с Законом определяет порядок проведения конкурса (в муниципальных образованиях приняты положения о конкурсе на замещение должности главы местной администрации); устанавливает состав конкурсной комиссии, в том числе и общее число ее членов, и осуществляет их назначение; утверждает условия контракта с главой администрации (в муниципальных образованиях представительным органом разработаны примерные контракты) и вправе выступать инициатором его расторжения; утверждает структуру местной администрации по представлению главы администрации. В некоторых уставах муниципальных образований возможности влияния представительного органа на организационные основы деятельности и персональный состав местной администрации расширены. В тех муниципальных образованиях, где согласно уставам руководитель местной администрации не избирается, наблюдается некоторый приоритет представительного органа. О доминирующем положении представительного органа свидетельствуют также установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" его полномочия по определению в целом всей системы (структуры) муниципальных органов (для вновь образованных межселенных муниципальных образований либо в случае преобразования существующего муниципального образования также может быть проведен референдум при наличии инициативы жителей). В остальных случаях структура (система) органов местного самоуправления определяется уставом, принимаемым представительным органом1.

Важнейшей функцией представительных органов является контроль за деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе за соблюдением ими решений представительного органа. Чаще всего применяются следующие формы контроля: депутатские запросы и вопросы к должностным лицам местной администрации, руководителям предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа; депутатские проверки (расследования); осуществление финансового контроля и контроля за использованием бюджетных средств.

Представительные органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с местной администрацией и ее отраслевыми и функциональными органы2.

Помимо организационных аспектов деятельности представительный и исполнительно-распорядительный органы взаимодействуют в правотворческой деятельности (можно назвать как правовые формы взаимодействия). Процесс принятия нормативно-правовых актов, в частности, решений представительного органа, осуществляется в условиях закономерного разделения функций между представительной и исполнительной властями. Представительный орган разрабатывает и принимает решения, а администрация как исполнительный орган разрабатывает и представляет проекты решений представительному органу для их принятия. Такое разделение полномочий предусмотрено как федеральным законом, так и законодательством субъектов РФ и уставами муниципальных образований. При этом правом правотворческой инициативы наделяется исключительно единолично глава администрации, что, во-первых, вытекает из принципа единоначалия, во-вторых, позволяет избежать несогласованности в действиях различных департаментов и служб администрации, поскольку при подготовке проектов решений различные службы могут быть заинтересованы в различном решении одного и того же вопроса. При рассмотрении вопроса в представительном органе различные позиции не будут способствовать выбору оптимального решения. При этом важнейшие проекты решений, как правило, разрабатываются рабочими группами, образуемыми постановлениями представительного органа или решениями постоянных комиссий, из состава депутатов, специалистов администрации и других организаций. Предложения местной администрации по совершенствованию регионального законодательства также могут быть реализованы только через представительный орган, наделенный правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ.

Можно выделить и процедурные формы взаимодействия. Так, отдельными уставами предусмотрено согласование повестки заседания представительного органа с главой администрации. Практически во всех муниципальных образованиях реализуется право главы администрации участвовать в заседаниях представительного органа местного самоуправления; право депутатов представительного органа участвовать в работе различных административных совещаний в исполнительных органах местного самоуправления, осуществление администрацией правовой экспертизы проектов решений представительного органа и т.п.3

Также можно выделить и некоторые проявления контрольной формы взаимоотношений представительных и исполнительных органов местного самоуправления. В частности, принцип подотчетности местной администрации и ее главы представительному органу реализуется не только в периодических и внеочередных отчетах (ежегодных, полугодовых, ежеквартальных) о своей деятельности и о выполнении решений представительного органа, предусмотренных уставами и законодательством, но и в периодическом заслушивании информации различных служб местной администрации по различным вопросам муниципального хозяйства. Еще одним важным принципом подотчетности является право представительного органа выразить недоверие должностным лицам местной администрации, назначение которых осуществлялось по согласованию с ним. Таким образом, взаимодействие представительного и исполнительного органов осуществляется по нескольким направлениям: организационное, процедурное, правовое, контрольное.

Подводя итог изложенному укажем, что действующее законодательство отдает приоритет в осуществлении местного самоуправления представительным органам. Такая позиция полностью согласуется с Европейской хартией местного самоуправления, в которой сделан особый акцент на доминировании представительного органа: местное самоуправление "осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами". Тем самым определяется субординация представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Та же логика заложена и в Федеральном законе 2003 г. N 131-ФЗ.