Препятствия стратегическому планированию развития муниципальных образований на уровне налогово-бюджетного законодательства Российской Федерации

20 июня 2014 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в третьем чтении был принят закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – закон о стратегическом планировании) [4].

Одно из существенных отличий принятого в третьем чтении закона о стратегическом планировании и редакции законопроекта, внесенного 01 октября 2012 года Правительством Российской Федерации в Федеральное Собрание Российской Федерации, заключается в том, что в принятом законе есть муниципальный компонент стратегического планирования.

Так, часть вторая статьи 39 «Документы стратегического планирования, разрабатываемые на уровне муниципального образования» главы 11 «Стратегическое планирование на уровне муниципального образования» устанавливает, что по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться в муниципальных районах и городских округах стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования. Таким образом, на федеральном уровне за муниципалитетами официально закреплено право осуществления стратегического управления. Однако, не определено каким образом с документами стратегического планирования соотнесена программа социально-экономического развития муниципального образования, которая разрабатывается в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но это отдельная проблема [5].

Согласно принципу разграничения полномочий, описанному в статье 7 «Принципы стратегического планирования», участники стратегического планирования самостоятельно, но в пределах установленных законодательством Российской Федерации полномочий, определяют цели и задачи социально-экономического развития, а также пути достижения этих целей и решения этих задач. Иными словами муниципалитеты обладают определенной самостоятельностью в принятии стратегических решений.

Одновременно принцип ресурсной обеспеченности гласит, что при разработке и утверждении (одобрении) документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, должны быть определены источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий, предусмотренных этими документами, в пределах ограничений, определяемых документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках прогнозирования. Таким образом, процесс стратегического планирования предусматривает предварительную оценку имеющихся и, самое главное, будущих ресурсов. «Будущность» ресурсов, в авторском понимании, определяется возможностью прогнозировать и планировать их объем на срочную перспективу.

Анализ российской нормативно-правовой базы и мнений различных авторов позволил предположить, что к экономическим ресурсам муниципального образования следует отнести совокупность объектов муниципального управления посредством прямых или косвенных методов, при этом такими объектами могут выступать: муниципальное имущество, имущественные права муниципальных образований, средства местных бюджетов, а также человеческие, природные и информационные ресурсы муниципалитета [7, с. 128]. Вероятно, что самым «очевидным» и самым ликвидным из указанного перечня экономических ресурсов муниципалитета являются средства местных бюджетов.

Таким образом, с точки зрения «будущности» ресурсов и состоятельности принятия стратегических решений, возможность прогнозировать доходы местных бюджетов на перспективу и самостоятельно управлять своими расходами являются базовыми условиями для принятия самостоятельных стратегических решений и осуществления долгосрочного планирования на уровне муниципалитета.

Безвозмездные перечисления в местные бюджеты из бюджетов верхних уровней не могут в полной мере обеспечить реализацию стратегических решений, так как межбюджетные трансферты, как правило, подразумевают целевое финансирование и необходимость использования типовой модели принятия решения. При этом безвозмездные перечисления из бюджетов высшего уровня на практике могут превышать налоговые доходы бюджетов муниципальных образований в несколько раз.

Так, например, в 2012 году 58,4% доходов консолидированных бюджетов муниципальных образований Архангельской области (первого и второго уровня) составили безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом данные поступления согласно бюджетному законодательству носили строгий целевой характер расходования средств. Таким образом, объем собственных налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований составил всего 41,6% [2]. При этом, например, в консолидированном бюджете Красноборского района Архангельской области собственные налоговые и неналоговые доходы в 2012 году составили 71 млн. рублей. Однако, эта цифра не сопоставима с расходами, которые составили 444,3 млн. рублей, то есть муниципалитет в

2012 году заработал в 6 раз меньше, чем потратил (компенсация разницы была произведена за счет целевых межбюджетных трансфертов).

Таким образом, на практике самостоятельность местных бюджетов ограничена собственными источниками доходов (налоговыми и неналоговыми), уровень которых остается низким. При этом перечень таких доходов устанавливается налогово-бюджетным законодательством на уровне Российской Федерации.

Нормативы отчислений от налоговых доходов вышестоящих уровней власти периодически пересматриваются (как правило, один раз в год) органами государственной власти федерального уровня и субъектов Российской Федерации и могут изменяться в любую сторону, как путем повышения, так и снижения норматива (в зависимости от потребностей бюджета верхнего уровня), а это не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами разных уровней. Например, в Архангельской области ежегодные изменения осуществляются в соответствии с областным законом от 22 октября 2009 года № 78-6-ОЗ «О реализации полномочий Архангельской области в сфере регулирования межбюджетных отношений» [6, с. 71].

Отсутствие устойчивых источников собственных доходов не позволяет органам местного самоуправления прогнозировать свою деятельность по социально-экономическому развитию вверенной территории на перспективу. Таким образом, в настоящее время средства местных бюджетов, как основной экономический ресурс муниципалитета, обладают высокой степенью неопределенности и нестабильности.

В свою очередь нестабильность доходных источников местных бюджетов, меняющихся практически ежегодно, приводит к потере органами местного самоуправления мотивации к среднесрочному и долгосрочному планированию социально-экономического развития муниципальных образований. Реальную независимость бюджета и мотивацию органов местного самоуправления на долгосрочную работу могут гарантировать только доходы, установленные на длительный срок.

На текущий момент к местным налогам относятся только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Например, в 2012 году земельный налог составил всего 605 млн. рублей или 5,5% от налоговых и неналоговых доходов муниципальных бюджетов Архангельской области. Налог на имущество физических лиц составил 100 млн. рублей или соответственно чуть менее 1%. При этом расходы местных бюджетов составили 29 млрд. рублей, то есть в 41 раз больше, чем местные налоги [2]. Безусловно, земельный налог и налог на имущество физических лиц – не единственные источники доходов местного бюджета [1, 3]. Однако, с точки зрения стабильности финансового обеспечения данные источники собственных доходов являются самыми надежными, так как нормативы их отчисления без изменения бюджетного и налогового законодательства пересмотреть невозможно. Тогда как, например, единый налог на вмененный доход, несмотря на 100% отчисления в местный бюджет, не является местным налогом, и норматив отчислений может быть изменен в меньшую сторону в любой момент, без особых обсуждений.

В связи с этим, представляется логичным рассматривать вопрос о предоставлении   муниципалитетам инструментария стратегического планирования в совокупности с его финансовым обеспечением и стабильностью этого финансового обеспечения.

Под стабильным финансовым обеспечением автор понимает передачу с федерального уровня на местный уровень дополнительных налоговых доходов с закреплением этого права в Налоговом кодексе Российской Федерации, при этом без передачи новых расходных полномочий. Требуется внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации именно в части расширения перечня местных налогов и их закрепления Бюджетным кодексом Российской Федерации на постоянной основе за местными бюджетами, чтобы гарантировать независимость, самостоятельность и стабильность развития муниципалитетов. Расширение перечня местных налогов позволит не только повысить исполнение текущих обязательств, но и обеспечить стратегическое планирование развития муниципалитетов на перспективу.