Прикладные вопросы открытия и закрытия фондов целевого капитала некоммерческих организаций в России. Перспективы развития эндаументов в России

Реализация социально значимых инициатив некоммерческой организации (далее – НКО), а также ее устойчивое развитие во многом зависят от своевременного и постоянного привлечения финансирования.

Одним из механизмов финансирования, позволяющего на долгосрочной основе

планировать и реализовывать социальные проекты, решать социальные задачи, является формирование фондов целевого капитала (далее – ФЦК), или эндаумент-фондов.

Основным отличием ФЦК от традиционной формы благотворительности является то, что пожертвования, идущие на формирование эндаумент-фондов, необхо-

Вестник Российского нового университетаСерия «Человек и общество», выпуск 1 за 2024 год

Илюшникова Татьяна Александровна

димы не для финансирования текущей деятельности, а для инвестирования в целях решения долговременных задач [1, с. 13].

Во многих странах эндаументы существуют на протяжении столетий и обеспечивают значительный долгосрочный стабильный источник финансирования социальных проектов, увеличивают объем

активов благодаря притоку пожертвований и проводимой инвестиционной политике, которая увеличивает их доходность [2]. Примером может служить Йельский университет, который в 2020 году сообщил о росте капитала эндаумента за последние 20 лет с 10 млрд до 31,2 млрд долларов при доходности 9,9 % годовых (по состоянию

Прикладные вопросы открытия и закрытия фондов целевого капитала 61некоммерческих организаций в России. Перспективы развития эндаументов в России 61

на 30 июня 2020 года), при этом расходы из эндаумент-фонда к 2021 году должны были составить 1,55 млрд долларов, что составляет приблизительно 35 % от всей чистой выручки университета [3].

В России институт целевого капитала не насчитывает и 20 лет, при этом с момента принятия закона, регулирующего порядок формирования и использования целевого капитала НКО в России, – Федерального закона от 30 декабря 2006 года N 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» (далее – Федеральный закон N 275-ФЗ) [4], произошел кардинальный рост числа эндаументов, а также объема рынка доверительного управления эндау-мент-фондами.

Так, согласно данным доклада, подготовленного АНО «Институт реформирования общественных финансов», с 2007 по 2021 гг. число действующих в России ФЦК выросло более чем в 12 раз, с 16 до 224 соответственно, а объемы активов выросли в 10 раз – с 4 до 40 млрд рублей в период с 2011 года по III кв. 2021 года [5, с. 7, 19].

Институт целевых капиталов в России еще достаточно молодой по сравнению с другими странами – Федеральный закон N 275-ФЗ был принят в конце 2006 года. Однако за более чем 15 лет существования указанного закона уже можно сделать определенные выводы о специфике развития ФЦК в России в сравнении с имеющимся международным опытом как с точки зрения оценки текущего функционирования, так и с позиции имеющейся законодательной базы и регулирования.

Целью исследования является определение основных направлений, в которых может осуществляться участие государства в формировании и развитии эндаументов и определение условий такого участия.

Основные задачи исследования – проведение анализа опыта других стран по формированию ФЦК и практики их регистрации (учета).

Для проведения исследования были использованы методы сравнительного анализа и систематизации.

В статье использованы источники о формировании фондов целевых капиталов в России, Китае, Малайзии, США.

Эндаументы: предпосылки развития

Нужно учитывать, что институт ФЦК в каждой стране формируется, исходя из потребностей общества и экономической ситуации.

Например, в Китае на уровне государства с 2016 года внедрена модель благотворительного траста (российский аналог – доверительное управление [6]), которая является инструментом поощрения общественности к использованию инструмента доверия для продвижения благотворительных начинаний [7, с. 271, 277], а также развития частной инициативы посредством предоставления больших прав в создании и управлении благотворительным трастом, что свидетельствует о переходе от полной зависимости от государства до партнерства [8, с. 1].

В Малайзии развитие университетских эндаументов связано с повышением стоимости образования и направлено на увеличение самоокупаемости высших учебных заведений, получение университетами возможности выплачивать стипендии самостоятельно. Они рассматриваются как инструмент снижения финансовой зависимости университетов от государства и одновременно повышения финансовой устойчивости [9, с. 128].

В США эндаументы получили широкое распространение на рубеже XIX–XX вв.

Вестник Российского нового университетаСерия «Человек и общество», выпуск 1 за 2024 год

в связи с желанием богатых людей, сделавших себе капиталы во время эпохи первоначального накопления капитала, приобрести респектабельность и уважение со стороны общества, оставить след в истории [10, с. 37].

В России ФЦК с одной стороны являются инструментом финансовой независимости НКО, с другой – законодательство об эндаументах устроено таким образом, чтобы минимизировать риски финансовых вложений в период развития рынка инве-стиций1.

Соответственно, вопрос функционирования и дальнейшего развития фондов целевого капитала сейчас находится в части увеличения их доходности, повышения устойчивости и прозрачности работы.

Текущая ситуация развития эндаументов в России: проблема оценки развития

Следует начать с того, что точное количество ФЦК, работающих в Российской Федерации, сейчас установить нельзя, поскольку целенаправленно официальный учет всех фондов целевого капитала не ведется.

Регистрируются ФЦК в Минюсте Рос-сии2, как и другие НКО, образованные в организационно-правовой форме фонда. При этом однозначно идентифицировать среди НКО все ФЦК, образованные в форме юридических лиц, также затруд- нительно, поскольку поиск таких организаций в реестре НКО, который ведется Минюстом России (далее – реестр НКО), возможен только в фильтре поиска по наименованию НКО, например, если использовать слова/словосочетания «эндау-мент», «фонд целевого капитала», «специализированная организация».

Так, если использовать указанный выше метод, то по состоянию на 6 декабря 2023 г. в реестр НКО3 включен 131 ФЦК (см. Приложение 1). При этом 24 из них сформированы более 10 лет назад и в рамках действующего законодательства должны принять решение о продлении своей деятельности4. Из реестра НКО непонятно, является ли организация действующей или нет.

ФЦК, включенные в указанный реестр, осуществляют деятельность в 36 регионах России; больше всего ФЦК зарегистрировано в Москве, Санкт-Петербурге, Республике Татарстан и Пермском крае (51, 15 и 6 соответственно), в остальных регионах их число меньше (см. Приложение 2).

Сферой, где больше всего сформировано ФЦК из реестра НКО, является сфера высшего образования (университетские эндаументы) – таких ФЦК более половины (как минимум 70). На втором месте по популярности – ФЦК в сфере культуры (минимум 14). Также минимум 10 ФЦК осуществляют деятельность в сфере социальной поддержки и здравоохранения. При этом было выявлено 4 ФЦК, кото-

Прикладные вопросы открытия и закрытия фондов целевого капитала 63некоммерческих организаций в России. Перспективы развития эндаументов в России 63

рые оказывают грантовую поддержку в нескольких отраслях социальной сферы (образование, наука, здравоохранение, культура, спорт).

При этом существуют исследования, оценивающие число фактически функционирующих ФЦК в России, в том числе рассматриваются случаи, когда НКО является собственником фонда целевого капитала, который не является юридическим лицом.

Так, согласно данным доклада, подготовленного АНО «Институт реформирования общественных финансов», на начало 2022 года в Российской Федерации насчитывалось 224 действующих фонда целевого капитала. В период кризиса, вызванного пандемией коронавируса, востребованность эндаументов возросла, и в 2021 году было зарегистрировано 34 новых фонда. В то же время авторы доклада отмечают, что что за 15 лет существования института эндаумента в России не было создано ни одного целевого капитала в сфере защиты окружающей среды, в то время как внедрение принципов достижения Целей устойчивого развития ООН и «зеленая повестка» активно входят в политическую и социальную жизнь страны [5, с. 8, 19].

Соответственно, разница между данными Минюста России (ФЦК, зарегистрированные как отдельные юридические лица) и результатами вышеупомянутого исследования, в котором рассчитывалась фактическое число ФЦК, почти в два раза.

Отсутствие учета всех функционирующих ФЦК на государственном уровне затрудняет фактическую оценку развития ФЦК в России, а также анализ роли ФКЦ в различных отраслях.

В свете сказанного полагаем интересным рассмотреть опыт регулирования эн-даументов в Китае.

В законодательстве Китая термин «эн-даумент» не существует, аналогом являются «благотворительные трасты», которые являются разновидностью трастов [6].

Исходя из статьи 44 «Закона о благотворительности Китайской Народной Республики» от 16 марта 2016 года ( 中华人民共和国慈善法 ) (далее – Закон о благотворительности) [11], благотворительный траст относится к общественно полезным фондам и представляет собой отношения, при которых принципал (доверитель) доверяет свое имущество доверительному управляющему в соответствии с законом для благотворительных целей, и доверительный управляющий управляет и распоряжается им от имени доверительного управляющего в соответствии с волей принципала (доверителя) и осуществляет благотворительную деятельность.

Благотворительные трасты в соответствии со статьей 19 «Закона о трастах Китайской Народной Республики» ( 中华人民共和国信托法 [现行有效] ) [12], принятого 10 января 2021 года (далее – Закон о трастах), могут быть созданы как юридическими (коммерческими или некоммерческими структурами), так и физическими лицами.

Несмотря на то что благотворительные трасты не являются юридическими лицами, в соответствии со статьей 15 «Мер по управлению благотворительными трастами» от 10 июля 2017 года ( 银监会、民政 部关于印发慈善信托管理办法的通知 )¹ [13] создание благотворительного траста подлежит обязательному учету, решение

64 Вестник Российского нового университета64 Серия «Человек и общество», выпуск 1 за 2024 год

о постановке на который принимает специальный орган государственной власти – департамент по гражданским делам народного правительства (далее – департамент по гражданским делам) на уровне округа или выше .

На национальной государственной платформе «Благотворительность в Китае» [14] размещаются данные о каждом записанном благотворительном трасте Китая (серийный номер, название траста, место записи, доверитель, общий размер активов, срок функционирования), при этом при клике на благотворительный траст можно более подробно ознакомиться с информацией о трасте, в том числе о цели создания, о нарушениях. Также на указанном сайте можно ознакомиться с отчетностью [15] о деятельности (в том числе в части финансового положения) благотворительного траста – в соответствии со статьей 48 Закона о благотворительности доверительный управляющий траста обязан отчитываться перед департаментом гражданских дел не реже одного раза в год.

Такой подход позволяет оценить масштабы развития благотворительных трастов в Китае. Так, согласно данным указанной платформы, по состоянию на 10 апреля 2023 года в Китае функционируют 1246 благотворительных трастов на общую сумму активов 5 370 730 000 юаней (779,4 млн долларов США по текущему курсу).

Таким образом, консолидированная информация о рынке целевых капиталов (включая отчетность) дает возможность эффективно и быстро оценивать его состояние и при необходимости, например, вводить новые источники формирования.

В России выстроена следующая система отчетности НКО – собственников целевого капитала: каждая НКО ежегодно размещает отчетность на сайте, используемом ею для размещения информации, не позднее шести месяцев после окончания года1. Помимо этого, для НКО – собственника целевого капитала – законодательством закреплена обязанность проводить аудит годовой отчетности, связанный с формированием и пополнением целевого капитала, если баланс стоимости имущества, составляющего целевой капитал, на конец года превышает 20 млн рублей2.

Соответственно, для получения информации об отчетности ФЦК необходимо зайти на каждый сайт НКО, при этом, как было упомянуто ранее, идентифицировать все НКО –собственников целевого капитала – также затруднительно, поскольку их отдельный учет не ведется. Следовательно, получить информацию об объеме средств, составляющих рынок ФЦК, можно только проведя исследование.

Требование к созданию и расформированию ФЦК

В соответствии с ч. 9 ст. 6 Федерального закона N 275-ФЗ целевой капитал должен быть сформирован в течение года в размере не менее 3 млн рублей. Минимальный срок, на который формируется целевой капитал, сейчас обозначен в 10 лет3, что создает правовую неопределенность при необходимости продлить его работу и требует законодательного регулирования.

Прикладные вопросы открытия и закрытия фондов целевого капитала 65некоммерческих организаций в России. Перспективы развития эндаументов в России 65

В данном случае можно рассмотреть опыт Китая – в законодательстве не обозначены требования к сроку формирования ФЦК, а также минимальный и/или максимальный размер средств, необходимый для его формирования; данные параметры определяются доверителем на его усмотрение в трастовом договоре1.

Так, согласно данным платформы «Благотворительность в Китае» [16] большинство благотворительных трастов в Китае создаются на бессрочной основе (43 % от всех благотворительных трастов), 36 % имеют срок формирования менее 10 лет, 12 % – 10 и более лет. При этом у 17 благотворительных трастов предусмотрена досрочная возможность расформирования, у трех – возможность продления установленного срока. Размер траста варьируется от 1 000 до 600 000 000 юаней (от 145 долл. до 876 млн долл. США соответственно).

В России порядок расформирования фондов целевого капитала определен в ст. 14 Федерального закона N 275-ФЗ. При этом напрямую не учтены такие возможности, как передача имущества, составляющего целевой капитал, НКО – получателю дохода от расформированного целевого капитала.

Закрепленные в Федеральном законе N 275-ФЗ варианты расформирования целевых капиталов также не в полной мере описывают возможные ситуации. Так, например, остается вопрос, что делать если НКО – собственник целевого капитала – меняет цели деятельности.

Возможно, именно в таких ситуациях для распределения высвобождаемых средств на цели поддержки социальных проектов или других НКО целесообразно подключить государственный механизм.

Опыт Китая демонстрирует примеры участия государственных структур при расформировании целевого капитала НКО. Статьей 43 Закона о трастах предусмотрено, что после прекращения функционирования благотворительного траста в случае, если у активов траста нет владельца или владельцем активов является неустановленное лицо, то с разрешения департамента по гражданским делам возможно использование данных активов на изначальные благотворительные цели траста, в том числе посредством их передачи другим трастам с аналогичными целями. Этот механизм направлен на достижение баланса между обеспечением автономии учредителя и максимальным сохранением в обществе ресурсов, направленных на благотворительные цели [16, с. 23].

Участие государства в формировании фондов целевых капиталов

Участие государства в формировании фондов целевых капиталов можно рассматривать как сигнал для потенциальных жертвователей в заинтересованности органов власти всех уровней тех или иных направлений деятельности.

Что касается государственной поддержки эндаументов, то в целом можно отметить, что в настоящее время для государства внедрение модели целевого капитала может рассматриваться как механизм, который в дальнейшем мог бы обеспечить финансовую независимость организаций образования и культуры от государственного финансирования [17, с. 107].

66 Вестник Российского нового университета66 Серия «Человек и общество», выпуск 1 за 2024 год

Можно выделить две модели поддержки фондов целевых капиталов со стороны государства [18, с. 70–74]. Первая модель предполагает создание эндаумент-фон-дов с помощью государства. Например, в США в 1960-е гг. решением Конгресса были созданы фонды поддержки культуры, гуманитарных исследований, которые и по сей день являются одним из основных источников финансирования учреждений культуры и образования, причем это финансирование выделяется на конкурсной основе. Также в Великобритании были выделены средства на эндаумент с целью финансирования проектов фондов местных сообществ [18, с. 71–72].

Вторая модель предполагает предоставление особого вида грантов, когда грантовые средства направляются в эндау-мент НКО, а доходы от эндаумента должны быть израсходованы на определенные жертвователем цели. Средства выделяются на конкурсной основе, в том числе на условиях софинансирования, а также создания партнерских программ. В основном такие эндаумент-гранты предоставляются на поддержку университетов (кафедр, исследовательских центров, профессорских позиций и др.), организаций культуры (музеев, театров, галерей, музыкальных школ и школ искусств), фондов местных сообществ [18, с. 72–73].

В России до сих пор на уровне государства практически не обсуждалось участие государства в формировании фондов целевых капиталов НКО – как в виде источника имущества целевого капитала, так и в виде оператора средств при его расформировании.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, например, не могут быть собственниками целевого капитала1, однако прямого запрета, например, на учреждение ими НКО – собственника целевого капитала – в законе не установлено.

Так, Правительством Архангельской области учрежден Фонд целевого капитала содействия созданию и развитию Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова [19].

В 2021 году создан Фонд «Югра эн-даумент» (Ханты-Мансийский автономный округ) для формирования целевых капиталов и использования дохода от них по направлениям: образование, наука, здравоохранение, культура, физическая культура и спорт, искусство, архивное дело, социальная помощь (поддержка), охрана окружающей среды, оказание гражданам бесплатной юридической помощи и осуществление их правового просвещения, поддержка благотворительной деятельности и добровольчества (волонтерство) [20].

Примерами создания фондов целевого капитала НКО в результате участия региональных органов власти являются создание Специализированного фонда целевого капитала поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций «Кольский» (г. Мончегорск, Мурманская область) [21] и Специализированного фонда управления целевыми капиталами приоритетных социальных направлений «Наш Норильск» (г. Норильск, Красноярский край) [22].

Прикладные вопросы открытия и закрытия фондов целевого капитала 67некоммерческих организаций в России. Перспективы развития эндаументов в России 67

Заключение

Для введения новых форм поддержки и работы с ФЦК необходимо сформировать единую базу данных о них. Возможно, в этой же базе должна быть отчетность НКО – собственников целевого капитала, что даст возможность быстро оценивать как состояние отрасли в целом, так и работу определенного ФЦК.

При разработке Федерального закона N 275-ФЗ данная форма благотворительности была новой, и период работы ФЦК длительностью 10 лет казался оптимальным. При изменении данной нормы необходимо предусмотреть риски при определении механизма продления работы фондов целевых капиталов с учетом интересов как жертвователей, так и организаций, либо сделать период его работы бессрочным, ограничив условия только вынужденным расформированием.

Несмотря на отсутствие четкого законодательного закрепления роли государства в формировании фондов целевых капиталов, участие органов власти субъектов Российской Федерации в развитии ФЦК некоммерческих организаций осу- ществляется через механизм учреждения таких фондов.

При расширении этого механизма стоит определить критерии, которым должны соответствовать целевые капиталы НКО при привлечении государственных средств, в том числе виды активов, в которые будут инвестированы средства фонда (например, ограничение на активы, имеющие высокие финансовые риски).

Вопросы закрепления в законодательстве участия государства в формировании фондов целевых капиталов и наделения определенного органа власти полномочиями в части передачи какому-либо юридическому лицу средств ФЦК при его расформировании в спорных случаях, требуют серьезного обсуждения. В первом случае нужно понять, когда именно необходима поддержка государства при формировании ФЦК – на первоначальном этапе или на заключительном, когда недостает небольшой суммы. Насколько эффективными будут такие фонды? Во втором случае государство выступит регулятором процесса передачи средств ФЦК при расформировании или будет вкладывать собственные средства, и здесь важно обеспечить прозрачность информации о работе эндаументов.