Применение концессионных соглашений в деятельности муниципалитета

В современных экономических условиях развитие экономики отдельно взятого региона – важнейшая составляющая экономического уровня страны. Основная проблема развития муниципальной экономики заключается в том, что реконструкция имеющихся и строительство новых объектов инфраструктуры характеризуется большой финансовой нагрузкой на органы местного самоуправления. Привлечение денежных средств из других бюджетов часто оказывается неэффективным из-за недостаточных объемов финансирования и размытости сроков реализуемых программ. Поэтому актуальным является вопрос привлечения частных инвестиций в сферы, которые ограничены от бизнеса, но при этом сохранить право собственности за муниципалитетом и обеспечить их использование в общественных целях. Важнейшим институтом, отвечающим за данный процесс, является концессионное соглашение.

Концессия – это метод приватизации, при котором частный инвестор за фиксированную плату или определенный процент от прибыли получает право использовать принадлежащие государству основные активы. Оставшаяся часть дохода от концессии находится в распоряжении частного инвестора. Концессионное соглашение – это правовой акт, регулирующий отношения между государством и частным бизнесом в определенной сфере экономики.

Осознавая необходимость распространения практики концессионных соглашений, Правительство утвердило изменения, внесенные Минэкономразвития. Изменения касаются статуса типовых концессионных соглашений, говорится в постановлении Правительства от 20 января 2015 года. Решение объясняется тем, что обязательный характер типовых концессионных соглашений иногда препятствует их заключению. Существующий порядок создавал слишком высокий «порог вхождения» в государственно-частное партнерство. Например, закон не предполагал концессий по отдельным объектам, а предусматривал только партнерство на широком перечне объектов.

Постоянный мониторинг, посвященный проблемами применения концессионных соглашений, отражается в исследованиях таких агентств как Международная группа РАЭКС (RAEX) (ООО «Международная группа рейтинговых агентств «Эксперт РА») [1] и Центр развития государственночастного партнерства при поддержке Министерства экономического развития РФ и Торгово-промышленной палаты [2]. Также данная проблема была рассмотрена в трудах А.П. Сысоева [3] и Н.Л. Платоновой [4].

Все вопросы, связанные с концессионными соглашениями, регулируются на законодательном уровне: в частности, действует Федеральный закон РФ от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Согласно ст. 3 Закона, по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество, право собственности, на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности [5].

На сегодняшний день концессии в России чаще всего производятся в отношении:

• 1)    комплексов хранения, переработки и сортировки бытовых и промышленных отходов, организации их сбора, вывоза и утилизации (захоронения);

• 2)    муниципальных комплексов для производства, передачи и распределения тепловой энергии, включая, в частности, котельные;

• 3)    комплексов водоснабжения, водоотведения и водоочистки;

• 4)    объектов электросетевого хозяйства.

По приблизительным оценкам, использование концессионных соглашений позволит сохранить от 20 до 60% от расходов, которые понесло бы муниципальное образование при самостоятельной деятельности. Например, только в Кемеровской области в рамках программы по заключению концессионных соглашений планируется привлечь около миллиарда рублей на реставрацию и строение новых объектов ЖКХ.

Основными видами концессий являются концессия публичной службы (concession de service public) и концессия на производство общественных работ (concessions de travaux publics). Концессия публичной службы представляет собой концессионный договор на оказание частным лицом какого-либо вида общественных услуг населению. Чаще всего речь идет об оказании коммунальных услуг. В данном случае концессионные отношения являются для инвестора предпочтительными любым другим формам сотрудничества, так как наделяют его наибольшей свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений.

Концессии на производство общественных работ также отличаются от гражданско-правовых договоров подряда. Подрядчик производит определенные работы, за которые получает установленную в договоре плату (ст. 702 ГК РФ), а по концессионному соглашению выполнение работ является условием, которое муниципалитет предъявляет для пользования предоставляемым имуществом или осуществления определенного вида деятельности. Концессионная практика подразумевает хозяйственную эксплуатацию инвестором результатов работ, получение произведенной продукции полностью в свою собственность, в то время как результат деятельности подрядчика немедленно становится собственностью заказчика [6].

Таким образом, можно говорить о том, что концессионные соглашения в отличие от других видов соглашений между государством и частными инвесторами, дают возможность полностью учесть интересы всех сторон: инвестора, муниципального образования и населения. Именно поэтому муниципальным властям необходимо активно внедрять практику концессионных соглашений в свою деятельность.

Современная практика показывает, что сейчас существуют следующие основные схемы реализации концессии.

• 1.    BOT (Build, Operate, Transfer) – частная фирма строит и (или) модернизирует инфраструктурные муниципальные объекты, а также арендует уже имеющиеся на определенный период времени и затем возвращает их собственнику.

• 2.    Контракт на управление – специализированной управляющей компании, обладающей высококвалифицированными специалистами, передается в управление муниципальное предприятие или учреждение. Прибыль управляющей компании формируется посредством снижения расходов предприятия. Не изменяется организационно-правовая форма, а также собственник имущественного объекта.

• 3.    Схема ROT (Rehabilitate, Own, Transfer) – передача существующего

объекта инфраструктуры, находящегося в муниципальной собственности, частному инвестору на условиях осуществления модернизации данного объекта и последующей его эксплуатацией при принятии концессионером определенных обязанностей.

Несмотря на то, что применение концессионных соглашений очень эффективно на уровне муниципальной власти, данный вид деятельности имеет несколько проблемных аспектов.

• 1.    Ограниченность и недостаточность бюджета муниципалитета на расходы, связанные с оформлением концессионного соглашения;

• 2.    Муниципальные активы не всегда зарегистрированы в установленном порядке и поэтому, возникает проблема передачи их в управление частному лицу;

• 3.    Нет ясности в вопросах выполнения обязательств муниципалитета перед концессионером в случае нарушения соглашения;

• 4.    Недоверие и предвзятость муниципальных властей к частному бизнесу;

• 5.    Нехватка квалифицированных специалистов в сфере муниципального управления.

На основе проведенного исследования можно сформулировать следующие выводы относительно эффективности внедрения концессионных соглашений на уровне муниципалитета.

• 1.    Формирование условий для реальной конкуренции между инвесторами может обеспечить гарантию того, что предложенные цены будут соответствовать действительным расходам по проекту.

• 2.    Разработка гарантий и льгот для концессионеров существенно повысит привлекательность проекта для потенциальных инвесторов.

• 3.    Формирование системы антикоррупционных мер обеспечит прозрачность проекта.

• 4.    Муниципалитет должен оценить преимущества и недостатки, возможные риски от применения различных форм управления и владения объектами инфраструктуры.

• 5.    Для заключения концессионного соглашения необходимо действовать в соответствии со стратегическими интересами развития данной территории.

В современных экономических условиях сущность концессионных соглашений не совсем понятна как представителям бизнеса, так и общественности. Институт концессий представляет собой не замену одного договора (об аренде) на другой (о концессии), а изменение сути отношений между органами самоуправления и частным капиталом, как в правовом, так и в эконмическом отношении.