Принцип субсидиарности в реализации конституционных предметов совместного ведения российской федерации и субъектов Российской Федерации

В ряду принципов организации государственной власти в Российской Федерации особое место занимает принцип субсидиарности. Применительно к федеративному устройству организации государственной власти можно заключить, что данный принцип представляет собой исходное, руководящее начало в разграничении компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ, имеющее целью оптимальное распределение полномочий между уровнями публичной власти на основе взаимодополняемости и взаимозаменяемости с учетом максимальной приближенности к населению [1]. Действие этого принципа проявляется при реализации установленных Конституцией РФ 1993 г. совместных предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Сфера совместного ведения понимается как перечень вопросов, решение которых одновременно находится в области компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ [2].

Исходя из принципа субсидиарности, ключевое значение в определении сущности совместной компетенции имеют два аспекта. Во-первых, законодательное регулирование в сфере совместной компетенции с учетом принципа субсидиарности должно происходить на равных, паритетных началах в отношениях между федерацией и ее субъектами, не допускающих регламентацию общественных отношений в сфере совместной компетенции только федерацией или только ее субъектом. Во-вторых, законодательство в сфере совместной компетенции, исходя из принципа субсидиарности, должно формироваться таким образом, чтобы на федеральном уровне создавались общие принципы и правила, регламентирующие ту или иную область отношений в сфере совместной компетенции, а на уровне субъекта происходила конкретизация и детализация подобных положений.

Однако практика реализации совместной компетенции свидетельствует о том, что с конца

90-х гг. ХХ в. наблюдаются обратные тенденции, направленные на излишнее федеральное регулирование вопросов совместного ведения. Одним из первых подобных вопросов, который был де-факто изъят в пользу Российской Федерации, является вопрос об отнесении к совместному ведению установления общих принципов налогообложения и сборов (п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Это изъятие было осуществлено посредством толкования, данного в Постановлении Конституционного Суда РФ №5-П от 21 марта 1997 г. «По делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"».

Суть рассматриваемого дела заключалась в том, что администрация Иркутской области, Алтайское краевое Законодательное Собрание, Законодательное Собрание Владимирской области и Волгоградская областная дума обратились с запросом о проверке конституционности абз. 2 п. 2 ст. 18 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», согласно которому органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей, и положений ст. 20 того же закона в части, касающейся перечня налогов и сборов республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов и их установления законодательными актами Российской Федерации.

Позиция заявителей, утверждавших, что запрет для субъектов РФ на установление собственных налогов и сборов не конституционен, была вполне логична и нормативно обоснована. Однако Конституционный Суд РФ, вопреки пункту «и» ч. 1 ст. 72, привел в подтверждение правильности данного запрета следующую аргументацию. К принципам налогообложения относят: обеспечение единой финансовой политики, а также единой налоговой политики, единства налоговой системы, установление равного налогового бремени и недопустимость налоговых изъятий вне законных оснований, которые устанавливаются Российской Федерацией. В частности, принципы единой финансовой политики, включая налоговую, и единства налоговой системы закреплены в п. «б» ч. 1 ст. 116 Конституции РФ. В соответствии с ним Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Эти положения развивают одну из основ конституционного строя Российской Федерации - принцип единства экономического пространства (ст. 8, ч. 1): на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ст. 74, ч. 2).

Из анализа конституционных норм следует, в частности, что не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства Российской Федерации. С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, позволяющее формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов. Применительно к налогам субъектов Российской Федерации «законно установленными» могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями, определенными федеральным законом [3].

Безусловно, такая позиция Конституционного Суда России была сориентирована на процесс централизации Российской Федерации, но формально шла в разрез с Конституцией РФ, допуская изъятие вопроса о налогообложении из совместного ведения и по существу передачу его в исключительное ведение федерации. Эта позиция не согласуется с принципом субсидиарно сти, так как столь жизненно важный для каждого гражданина России вопрос, как налоги, решается на самом высоком уровне, а должен быть максимально приближен к населению. Российская Федерация является крупнейшим государством мира с разнообразными климатическими условиями и ландшафтом, с дисперсно проживающим малочисленным населением. Все это в комплексе позволяет утверждать, что целесообразно передать субъектам Российской Федерации права на установление собственных налогов, так как только субъекты, находясь в непосредственной близости к населению, могут адекватно влиять на экономическое развитие посредством налоговых рычагов.

В Конституции РФ говорится только о федеральных налогах и сборах. Очевидно, предполагалось, что правовое регулирование региональных налогов и сборов относится к ведению субъектов РФ. Тем не менее в Постановлении от 30 января 2001 г. №2-П Конституционный Суд Российской Федерации еще раз подтвердил свою позицию: только Российская Федерация имеет право устанавливать налоги, в том числе и региональные, «перечень региональных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального налога (в том числе объект налогообложения, налоговая база, предельная ставка налога) должны регулироваться федеральным законом с тем, чтобы не допускать излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, устанавливаемыми законами субъектов Российской Федерации о региональных налогах, формирования доходной части бюджетов одних субъектов Российской Федерации за счет других» [4].

Вопрос налогообложения далеко не единственный пример, иллюстрирующий ситуацию, при которой, вопреки принципу субсидиарности, происходит сужение установленных вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административнопроцессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов. Однако Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ) устанавливает не только основы административного законодательства, общие принципы об административных правонарушениях, но и составы конкретных правонарушений, ответственность за которые установлена на федеральном уровне. В связи со всеохватывающим действием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях понятно стремление федерального законодателя избавиться от десятка кодексов, принятых на уровне субъектов РФ. Но нельзя, да и невозможно полностью закрыть в этой сфере путь региональному законодателю. Такое нормативное регулирование противоречит Конституции РФ. Однако несмотря на указанное противоречие, такое нормативно-правовое регулирование не вызывает сомнения даже у высших судебных органов.

В качестве примера необходимо обратиться к Определению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 октября 2005 г., предметом исследования в котором являлся вопрос о конституционности Постановления губернатора Рязанской области №42-пг от 18 февраля 2005 г. «Об утверждении порядка помещения на специализированную стоянку и хранения задержанных транспортных средств». Постановлением губернатора устанавливался порядок реализации такой меры обеспечения производства по административным делам, как задержание транспортного средства (т.е. сугубо административнопроцессуальный вопрос). В Определении Верховного Суда РФ однозначно было указано, что меры процессуального обеспечения и вопросы их регулирования относятся согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях к исключительному ведению Российской Федерации. Соответственно, Постановление губернатора Рязанской области было признано (в большей его части) противоречащим федеральному законодательству [5].

В связи с этим некоторые ученые делают вывод о том, что в данной области наблюдается явное игнорирование конституционного предписания о включении административно-процессуального законодательства в совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов [6]. Последнее особенно очевидно, если обратиться к опыту зарубежных федераций. Например, один из федеральных законов США 1984 г. в целях обуздания пьянства на дорогах предусмотрел повышение до 21 г. возраста лиц, которым могли продаваться спиртные напитки. Если штат эту меру не поддерживал, то лишался федеральной помощи на строительство и содержание дорог. Штат Южная Дакота оспорил законность данного акта, ссылаясь на 21-ю поправку к Конституции США. Так как она отменяла действие 18-й поправки Конституции США, более известной как «сухой закон», и устанавливала, что все вопросы, касающиеся регулирования административно-правовых ограничений в отношении алкоголя, регламентируются законодательством штатов, то Верховный Суд США признал, что Конгресс США, согласно 21-й поправке, не имеет права устанавливать в общенациональном масштабе минимальный возраст, начиная с которого лицо может приобретать спиртные напитки. Однако Верховный Суд США признал право Конгресса США в рамках осуществления полномочий по расходованию средств лишать федеральных средств на содержание и строительство дорог штаты, которые разрешают покупку спиртных напитков лицам моложе 21 г. Следовательно, федеральная власть США вправе обставлять свои трансферты (переводы из федерального бюджета, т.е. вопрос исключительного ведения федерации) определенными условиями. Но остается абсолютно безусловное право штата - соглашаться или не соглашаться с указанными условиями [7]. Рассматриваемый пример позволяет увидеть принцип субсидиарности в действии: власти штата, будучи более приближенными к населению, исходя из знаний о его реальных потребностях, принимают соответствующее решение.

Одновременно на этом фоне еще очевиднее становится тенденция на расширение и централизацию осуществления предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральным центром. При этом, если данная тенденция возникла благодаря действиям центральной власти, то тенденция, в результате которой законодательство субъектов Российской Федерации должным образом не регламентирует вопросы совместного ведения, закрепилась благодаря бездействию региональных властей. Централизация Российского государства и безусловный приоритет принципа единства государственной власти в ущерб принципу субсидиарности привели к ситуации, выразившейся в дублировании в законах субъектов РФ положений соответствующего федерального закона, отсутствии норм, отражающих специфику конкретного региона, невысоком качестве понятийного аппарата, откровенной боязни политической элиты соответствующего субъекта России принимать законы, не имеющие аналогов на общефедеральном уровне [8]. Все это приводит к загромождению правового регулирования при нулевой эффективности, что в конечном счете снижает авторитет регионального законодательства [9].

Характерен пример Закона Республики Башкортостан от 12 декабря 2006 г. №395-з «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения

Республики Башкортостан». Стремление копировать федеральные нормы имеет место уже в преамбуле закона, которая практически идентична преамбуле Федерального закона от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ (ред. от 19 июля 2011 г., с изм. от 7 декабря 2011 г.) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и отличается лишь несколькими словами [10]. Идентичные положения об ограничительных мероприятиях (карантине) содержатся в ст. 6 Закона Республики Башкортостан и ст. 31 Федерального закона от 30 марта 1999 г. Совпадают положения о гигиеническом во спитании и обучении граждан, пропаганде здорового образа жизни (см. ст. 9 Закона Республики Башкортостан и ст. 36 Федерального закона от 30 марта 1999 г.). Это совершенно недопустимо, по скольку у федерального закона и закона субъекта Российской Федерации разное назначение. Первый должен установить о сновы для всех субъектов Российской Федерации, а второй – конкретизировать эти о сновы.

Нагляден пример и Брянской области, в которой в сфере здравоохранения принят Закон Брянской области от 20 декабря 2007 г. №173-З (ред. от 8 августа 2008 г.) «Об охране здоровья населения Брянской области». Он во многом дублирует положения недавно утративших свою силу «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», утвержденных Верховным Советом Российской Федерации еще 22 июля 1993 г. Однако очевидно, что законодателю Брянской области следовало бы не копировать федеральные нормы, а предусмотреть в законе региональную специфику в области охраны здоровья населения, пострадавшего от радиации после аварии на Чернобыльской атомной электростанции в 1986 г. Вместо подробного регулирования законодатель ограничился лишь незначительным положением ст. 24 Закона Брянской области о последствиях аварии на Чернобыльской АЭС [11]. Приведенные примеры свидетельствуют о стремлении региональных законодателей быть в том ряду субъектов РФ, которые в миниатюре повторяют федеральное законодательство, зачастую необоснованно его дублируя [12]. Подобного рода повсеместное применение федеральных норм в регулировании общественной жизни создает определенные трудности для самостоятельной деятельности субъектов РФ. Как сказал однажды один из отцов-основателей США Томас Джефферсон, «правительство становится хорошим не в результате консолидации или концентрации власти, а в результате ее распределения. Если бы указания о том, как сеять и когда жать, по ступали к нам из Вашингтона, то мы вскоре остались бы без хлеба» [13].

Проведенный анализ практики реализации принципа субсидиарности в сфере совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, последние десять лет развития российской государственности свидетельствуют об отходе от принципа субсидиарности и стремительном усилении централизации в обеспечении единства государственной власти. Во-вторых, тенденция на упрочение единства государственной власти не должна осуществляться за счет сокращения перечня вопросов ведения, находящихся в совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. В противном случае федерализация уступит место унитаризации и, разрушив «ядро» государственноправовой самостоятельности субъектов РФ, превратит Россию в унитарное федеративное государство. В-третьих, следует констатировать, что в сфере совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов Россия достигла предельной степени централизации государственной власти, в связи с чем у государства нет иного пути, кроме как пути развития, основанного на сбалансированности уровней власти, а следовательно, и расширения действия принципа субсидиарности в федеративных отношениях.

• 1.    См.: Тихомирова Л.А. Принцип субсидиарности как основа взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов // Право и политика. 2011. №2. C. 154–155.

• 2.    См.: Добрынин Н.М. Универсальный энциклопедический словарь для всех и каждого. Современная версия новейшей истории государства. Новосибирск, 2012. С. 473.

• 3.    См.: По делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 1997 г. №5-П. URL: http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/ default.aspx.

• 4.    По делу о проверке конституционности положений пп. «д» п. 1 и п. 3 ст. 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 31 июля 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в ст. 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой

  системы в Российской Федерации»», а также положений Закона Чувашской Республики «О налоге с продаж», Закона Кировской области «О налоге с продаж» и Закона Челябинской области «О налоге с продаж» в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами общества с ограниченной ответственностью «Русская тройка» и ряда граждан»: постановление Конституционного Суда РФ от 30 января 2001 г. №2-П // Собрание законодательства РФ. 2001. №7. Ст. 701.

• 5.    См.: Об утверждении порядка помещения на специализированную стоянку и хранения задержанных транспортных средств: постановление губернатора Рязанской области №42-пг от 18 февраля 2005 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. №11. С. 14–16.

• 6.    См.: Невинский В.В. Преобразование конституционных основ российского федерализма: избранные аспекты // Право и государство: приоритеты XXI в.: материалы Всероссийской научно-практической конференции. Бaрнaул, 2007. С. 193–194.

• 7.    См.: Фарукшин А.М. Судебное регулирование федеративных отношений. M., 2010. С. 231.

• 8.    См.: Чертков А.Н. Законодательное регулирование в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. M., 2005. С. 168.

• 9.    См.: Гайда А.В., Казанцева М.Ф., Киселёв К.В. и др. Законодательство и правотворческий процесс в Свердловской области: состояние, проблемы, совершенствование. Екатеринбург, 1999. С 33.

• 10.    См.: О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения Республики Башкортостан: закон Республики Башкортостан от 12 декабря 2006 г. №395-з // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2007. №3 (249). Ст. 86; О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: федеральный закон от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ (ред. от 19 июля 2011 г., с изм. от 7 декабря 2011 г.) // Собране законодательства РФ. 1999. №14. Ст. 1650.

• 11.    См.: Об охране здоровья населения Брянской области: закон Брянской области от 20 декабря 2007 г. №173-З (ред. от 8 августа 2008 г.) // Официальная Брянщина: информационный бюллетень. 2007. №18.

• 12.    См.: Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. №3. 2009. С. 4.

• 13.    Джефферсон Т. Автобиография. Заметки о штате Виргиния. Л., 1990. С. 78.