Принципы построения системы органов государственной власти с учетом политических рисков

Введение . В современной политической мысли сформировалось четкое представление о принципах построения системы органов государственной власти с учетом политических рисков. Политологическая школа опирается на научное прогнозирование последствий принимаемых политических решений, что позволяет минимизировать риски и создавать заградительные барьеры для реализации политических решений в условиях неопределенности. Это способствует стабильному функционированию политических систем (Бичехвост, 2010; Гаськов, 2019; Геворкян, 2010). Вопрос о построении системы органов государственной власти с учетом политических рисков имеет одновременно теоретическое и прикладное значение в контексте того, что эффективность и устойчивость государственной власти вариативна. При этом риски, как отметил немецкий социолог Н. Лу-ман, являются неотъемлемой составляющей социального процесса (Луман, 1994). Согласно сформированному на более ранних этапах определению политических рисков, они представляют собой процессы и явления, несущие в себе угрозу (вероятность) нарушения стабильности и благополучия социально-политической системы, при этом риски могут исходить как из изменения условий протекания социально-политических процессов (имея, соответственно, внешний по отношению к институту власти характер), так и непосредственно проистекать из принимаемых на уровне властных институтов решений (Родионов, Волкова, 2022).

Если рассматривать данную проблему с точки зрения системного подхода, в число основных функций государства входят обеспечение целостности и развития социально-политической системы. В данном контексте существует момент противоречия: задачи обеспечения целостности предполагают необходимость минимизации рисков, в то время как векторы политической деятельности, связанные с обеспечением условий развития социально-политической системы в отдельных ситуациях, требуют принятия решений, сопряженных со значительными издержками (Луман, 1994). В случае, если речь идет о конкретных, заранее определенных издержках принимаемых политических решений, они закладываются в процесс стратегического планирования (Родионов, Волкова, 2022). Однако в ситуации, когда неблагоприятные последствия носят вероятностный характер, либо невозможно заранее точно определить масштаб неблагоприятных последствий, принято говорить о возникновении политических рисков, связанных с осуществляемым политическим курсом.

Цель исследования - выявить принципы построения системы органов государственной власти с учетом политических рисков.

Задачами исследования являются:

• -    выявить противоречие между сложившейся политической системой и экономической формой государственного устройства;

• -    изучить влияние общественных институтов на формирование политических рисков при реализации принимаемых решений органами государственной власти;

• -    рассмотреть возможности государства по воздействию на факторы политического риска.

Новизна исследования состоит в раскрытии принципов построения системы органов государственной власти с учетом политических рисков.

Теоретическую базу статьи составляют исследования российских и зарубежных ученых по построению системы органов государственной власти с учетом политических рисков.

Методологическую основу исследования составили системный подход, принципы единства логического, эмпирического и теоретического анализов.

Результаты исследования . Для государственной власти категория рисков имеет операциональный характер: конечные функциональные задачи власти связаны с обеспечением благоприятного характера фактической ситуации, в то время как риски относятся к области возможных неблагоприятных последствий. В этом контексте практика управления рисками подчинена прагматике политического процесса и не предполагает безусловной ориентации на исключение решений, сопряженных с риском (Новосельский и др., 2023). В отдельных ситуациях принятие управленческого решения предполагает выбор рисков, с которыми столкнется политическая система. На этот аспект в рамках общей теории рисков обратил внимание Н. Луман, отметивший нерациональный характер стратегии управления, ориентированной на полное исключение любых рисков, связанных с продвигаемой политикой. Принятие решения, сопряженного с риском, исследователь рассматривает в качестве оправданного при условии корректной калькуляции риска, отмечая, что речь идет о «контролируемом расширении области рационального действования» (Луман, 1994).

Поскольку риск тесно связан с возможностями, а общественная практика порождает колоссальный спектр многообразных рисков (как в результате активных действий, так и бездействия), Н. Луман подчеркивает, что «...отказ от риска, в особенности в современных условиях, означал бы отказ от рациональности» (Луман, 1994). Соответственно, недопущение рисков не является доминантой политической деятельности (в противном случае были бы исключены решения, связанные с обострением отдельных социально-политических проблем на фоне роста возможностей государства, такие как вступление в военный блок или объявление войны), однако государство стремится к минимизации риска в той степени, в которой это допускается прагматикой управ- ленческой деятельности. Исследователи обращают внимание на значимость динамической устойчивости социально-политической системы как одного из основных ориентиров государственного регулирования.

Как отмечает А.В. Логинов, «…динамическая устойчивость социально-политического процесса служит для различных государств неким идеальным типом или эталонной моделью, дающей возможность эффективно преодолевать кризисы развития и решать социальные проблемы. В связи с этим большую популярность среди теорий социально-политических изменений получила сегодня концепция так называемого устойчивого развития» (Логинов, 2008: 83‒84). С учетом того, что обеспечение стабильности социально-политической системы входит в число приоритетов государственной деятельности, по сути, управление политическими рисками можно считать одной из базовых функциональных задач власти, что неизбежно определяет институциализацию данного рода функциональных процессов. Иными словами, в структуру органов государственной власти заложены социальные механизмы, обеспечивающие возможность управления рисками в социально-политической сфере.

Как уже отмечалось ранее, эффективность органов государственной власти в управлении политическими рисками определяется множеством факторов и варьируется в зависимости от структуры и состояния социально-политической системы, а также степени ее соответствия развертывающимся в обществе процессам и отношениям, возможности сохранения и развития общественной структуры за счет механизмов ее стабилизации и адаптации (Логинов, 2008: 83). Из этого проистекает вывод о том, что для более глубокого понимания как самой практики управления политическими рисками, так и направлений ее совершенствования, необходимо осмыслить структурный аспект данного функционального процесса, иными словами – особенности формирования органов государственной власти с учетом политических рисков.

Для осмысления данного аспекта целесообразно обратиться к эволюционному подходу в политологии, развитие которого датируется последними десятилетиями ХХ века. Как отмечает В. Пат-цельт, значимые идейные предпосылки применения эволюционного подхода были заложены еще в работах таких исследователей, как Э. Дюркгейм, Т. Парсонс, Г. Спенсер, Н. Луман. Однако на протяжении длительного времени эволюционный подход в политологии не находил реализации, в связи с чем «на первый взгляд, можно продолжать считать теорию эволюции маргинальной в политической науке» (Патцельт, 2022: 191). Вместе с тем исследователь обращает внимание на то, что значимость принципа историзма в политологии, а также роль конкуренции в развитии социальнополитических систем задают значительные методологические перспективы применения эволюционистского подхода к анализу социально-политических процессов и явлений (Патцельт, 2022: 191).

Принимая во внимание значение данного методологического подхода, следует отметить, что современная структура государства является результатом длительной исторической эволюции политических институтов, в ходе которой политические риски фактически выступали в роли механизма отсева нежизнеспособных моделей государственного устройства. Большинство известных социально-политических потрясений (революции, распад государств, их захват агрессивными странами-соседями) – это пример воплощения политического риска в условиях, когда политическое руководство государства не справилось с противодействием ему (Булавина, Новосельский, 2023). Историческое развитие общества, таким образом, включает в себя накопление опыта, отражающего актуальные политические риски, и адаптацию социально-политической системы к ним с целью повышения ее стабильности. Вместе с тем по мере развития общества происходит его усложнение и трансформация1 (Дюркгейм, 1991), вследствие чего возникают новые угрозы и вызовы, требующие обновления и накопления наработанного опыта, а также адаптации социально-политической системы к изменившимся условиям. В этом контексте совершенствование системы государственной власти представляет собой длительный процесс, подчиненный общей логике исторического развития.

В ходе осуществления теоретического анализа институциализации управления политическими рисками на уровне органов государственной власти можно выделить три ключевых направления исследовательской деятельности:

• –    определение того, какие принципы и механизмы формируют способность государства к управлению политическими рисками;

• –    выявление основных проблем, противоречий и затруднений, связанных с обеспечением эффективного управления политическими рисками на уровне действующих органов государственной власти;

• -    разработка перспективных направлений совершенствования системы органов государственной власти с целью повышения устойчивости социально-политической системы по отношению к воздействующим на нее факторам риска.

Первая часть проводимого теоретического анализа включает в себя освещение следующих вопросов:

• -    прямое и опосредованное регулирование политических рисков (непосредственная работа с конкретными рисками и определяющими их возникновение процессами, а также создание условий для минимизации политических рисков и их влияния на общество);

• -    соотношение динамических и статических факторов устойчивости социально-политической системы как области регулятивного воздействия органов государственной власти (сюда входит проблематика устойчивости социально-политической системы, ее подверженности деструктивным воздействиям, специфика социально-сберегающих механизмов общества и т. д.);

• -    регулятивные возможности органов государственной власти как условие управления политическими рисками (что включает в себя не только уровень материальных ресурсов, но также совокупность доступных мер воздействия на ситуацию, состояние человеческих ресурсов, уровень общественной поддержки власти, степень развития научного знания и т. д.);

• -    ведомственный аспект процессов управления политическими рисками и проблема межведомственного взаимодействия в условиях актуализации сложных, системных рисков;

• -    уровень развития и внедрения научного знания в практике управления политическими рисками (компетентностный аспект управления рисками в социально-политической сфере).

Для начала охарактеризуем специфику прямого и опосредованного управления политическими рисками. Различие между ними состоит, в первую очередь, в объектности воздействий, осуществляемых на уровне органов государственной власти. Прямое управление политическими рисками - это процесс, в рамках которого исходное целеполагание носителя властных полномочий связано с предотвращением определенной угрозы, распространяющейся на систему социальнополитических отношений. Таким образом, речь идет о целенаправленной, адресной деятельности, опирающейся на доступный уровень научного осмысления ситуации риска и включающей в себя проектирование и осуществление мер по его минимизации. В отличие от прямого, опосредованное управление политическими рисками предполагает воздействие на область возникновения факторов риска с целью минимизации их деструктивного воздействия в дальнейшем.

Как уже неоднократно отмечалось ранее, политические риски представляют собой вероятность деструктивных для социально-политической системы явлений и процессов в результате действия факторов и источников риска. В свою очередь, факторы риска также имеют внутреннюю динамику и обусловленность, что порождает сложную причинно-следственную цепочку: факторы риска существуют в силу определенных условий, преодоление которых способствует снижению интенсивности воздействия факторов риска и, соответственно, влечет за собой минимизацию исходно рассматриваемого политического риска. В качестве примера можно привести вовлечение молодежи в радикальную (экстремистскую) деятельность. К числу факторов риска относятся восприимчивость молодых людей к информационному воздействию и отсутствие в достаточной степени развитого контроля над информационными потоками, результатом чего становится распространение запрещенных материалов, а также призывы молодых людей к противозаконной деятельности, на что обращает внимание ряд исследователей (Александров, 2014; Стороженко, 2014).

Прямое регулирование политических рисков, связанных с развитием молодежного экстремизма, выражается в борьбе с механизмами воспроизводства данного риска (в частности, речь идет о деятельности силовых структур по выявлению и пресечению фактов деятельности, направленной на вовлечение молодых людей в деструктивную социально-политическую активность) (Эльмурзаев, 2022). Вместе с тем восприимчивость молодых людей к деструктивной идеологии имеет свои причины, одной из которых является недостаточно развитая система воспитания гражданского самосознания, и в данном случае разработка моделей и практик воспитания молодежи может рассматриваться как метод опосредованного противодействия экстремистской угрозе.

Практики опосредованного управления политическими рисками основываются на понимании их системной обусловленности, в результате чего методологический аппарат противодействия конкретной социальной проблеме или угрозе расширяется за счет воздействия на область ее факторов. Такой подход характеризуется существенной зависимостью от уровня развития научного знания, однако он позволяет расширить набор инструментов по воздействию на неблагоприятные ситуации и процессы. В то же время одной из существенных проблем в практической реализации опосредованного подхода к управлению рисками является то, что система органов государственной власти подчинена принципам саморегуляции, одним из аспектов которой становится оценка функциональной эффективности ее элементов. Опосредованное управление рисками, имеющее во многом профилактический характер, проблематично подвергать адекватной оценочной деятельности как раз в силу опосредованного характера конечных результатов1.

В рамках анализа возможностей органов государственной власти по осуществлению процессов управления политическими рисками, ключевую роль играет подверженность либо, напротив, резистентность социально-политической системы по отношению к конкретным рискам. Для понимания данного положения необходимо остановиться на такой особенности политических рисков, как их соотносительный характер. Процессы и явления, порождающие политический риск, оказывают на социально-политическую систему воздействие определенной степени интенсивности, однако последствия этого воздействия коренным образом различаются в зависимости от того, насколько устойчивой и жизнеспособной является политическая система.

Влияние деструктивных факторов на социально-политическую систему (и, соответственно, степень риска) напрямую зависит от ее состояния. Аналитически здесь можно выделить два ключевых аспекта:

• –    уязвимость социально-политической системы по отношению к конкретному воздействию;

• –    уровень развития защитных социальных механизмов, которые могут противостоять деструктивному воздействию.

В силу того, что общество характеризуется высокой сложностью и неоднородностью, в рамках одной и той же социально-политической системы могут одновременно иметь место и высокая уязвимость, и существенный уровень развития защитных механизмов. Так, в рассмотренном выше примере подверженность молодежи практикам вовлечения в радикальную деятельность может сочетаться с высокой эффективностью правоохранительных органов, своевременно выявляющих и обезвреживающих экстремистские организации, осуществляющие практики рекрутинга. Другим примером защитного социального фактора, как отмечают исследователи, может являться высокий уровень патриотизма в гражданской среде как основание невосприимчивости к принятию деструктивной идеологии (Григорян и др., 2023).

Согласно концепции национальной безопасности, система ее обеспечения подразделяется на государственную и негосударственную составляющие, где первостепенное значение имеет государственная система, состоящая из органов власти (Болгов и др., 2024). Одним из важнейших условий эффективного управления политическими рисками является преобладание возможностей государства по воздействию на факторы политического риска. Ранее уже отмечалось, что процесс управления политическими рисками носит полисубъектный характер. Одной из особенностей современного социально-политического процесса является то, что управление политическими рисками может осуществляться, в том числе, со стороны политических сил, недружественно настроенных по отношению к конкретному государству (Волочаева, 2015).

В силу своей объективной природы государство в собственном функционировании может порождать угрозы безопасности, поэтому обеспечение государственной и общественной безопасности требует формирования и продуктивного функционирования специальных механизмов стратегического управления, а также эффективного контроля государственных и общественных структур (Болгов, Бааль, 2021).

В настоящее время в России на фоне проведения специальной военной операции наблюдается негативная тенденция роста терроризма и экстремизма. Об этом сообщил секретарь Совбеза России С. Шойгу, отметив сохраняющуюся сложную оперативную обстановку в проблемных регионах. В условиях обострения международных отношений становится актуальной задача по нейтрализации негативных факторов, дестабилизирующих общество. Основные проблемы в возникновении экстремизма на территории России проявляются в среде мигрантов, исповедующих ислам. В настоящее время для наведения порядка в миграционной политике принят ряд законов, позволяющих стабилизировать обстановку.

Главным проблемным вопросом стала общественно-политическая обстановка в Курской области, где вторжение ВСУ нарушило мирную жизнь и вызвало недовольство населения действующей властью в регионе. Бывший губернатор А. Смирнов не справился с исполнением обязанностей в чрезвычайных условиях, следствием чего стало его увольнение. В настоящее время обязанности губернатора исполняет А. Хинштейн, который планирует осуществлять работу по восстановлению гражданской инфраструктуры после атак Вооруженных сил Украины. При этом можно выделить основные направления его работы:

• –    количество обращений от граждан Курской области вызывает риски возникновения протестной активности, что говорит об отсутствии коммуникации между властью и населением;

• –    в настоящее время утрачен подготовленный административный аппарат чиновников, способных принимать решения в условиях политических рисков, поэтому необходимо сформировать эффективную рабочую команду;

• –    в сложившихся условиях необходимо провести аттестацию всего аппарата правительства Курской области и инициировать проверочные мероприятия органами государственного надзора.

Происходящие события на фоне проведения специальной военной операции показали, что негативные эффекты вторжения ВСУ в Курскую область не преодолены – рейтинг власти снижается, общественное недовольство превышает допустимые показатели стабильного развития общества. Принятие политических решений органами государственной власти в чрезвычайных условиях с целью оказания помощи жителям приграничных регионов является необходимой, но далеко не достаточной мерой для стабилизации обстановки.

Внутриполитические факторы связаны с политической нестабильностью, резким ухудшением экономического положения населения (Болгов и др., 2024). Коэффициент Джини превышает допустимые показатели стабильно развивающейся политической системы: в 2023 г., по данным Росстата, на долю 10,0 % наиболее обеспеченного населения приходилось 29,7 % общего объема денежных доходов, в 2022 г. – 29,1 %, в то же время на долю 10,0 % наименее обеспеченного населения – 2,0 %1.

Также в условиях политических рисков, связанных с кризисными процессами, дестабилизирующими общество, возникает проблема в жилищно-коммунальном хозяйстве. В условиях зимы могут произойти техногенные аварии и катастрофы, что будет использовано в информационной пропаганде против существующей системы государственного управления. Между тем в политической элите формируется новая сила, проявляющаяся в борьбе за позиции, ставшие особенно важными в условиях борьбы между различными политическими группами.

Приближающиеся выборы в Государственную думу в 2026 г. обозначают проблему перед действующей властью по формированию законодательного большинства под сформированные цели политической элиты для создания «политического поля». Наряду с этим были осуществлены ротации в правительстве и профильных министерствах и ведомствах. Кадровые решения принимались на фоне проходивших выборов президента США, победу на которых одержал Д. Трамп. В экономике продолжалось нарастание проблем в расчетах с «дружественными» странами из-за санкционной политики США, направленной на осложнение российско-китайского сотрудничества. Во внешней политике российская сторона действовала в зоне политических рисков, сосредоточившись на активных действиях и текущей помощи приграничным регионам, не имея возможности ни быстро изменить положение, ни выработать новую стратегию действий.

Одним из важнейших факторов обеспечения эффективного управления политическими рисками является компетентность носителей властных полномочий в данном вопросе. Это может быть достигнуто при условии, если научные достижения в области осмысления природы политических рисков станут достоянием власти, что предполагает два основных контура взаимодействия власти и науки:

• –    непосредственное, подразумевающее консультирование представителей органов государственной власти, осуществление прикладных исследований, анализ существующих проблем и рисков;

• –    опосредованное, связанное с предоставлением носителям властных полномочий доступа к ключевым достижениям в области проблематики политического риска, в том числе на уровне внедрения прикладной рискологии в область обязательных курсов повышения квалификации для представителей органов государственной власти.

Заключение. Таким образом, обеспечение эффективного управления политическими рисками строится на принципах, начиная с уровня компетенций носителей власти и заканчивая характером системных связей, выстраиваемых на уровне действующих властных институтов. В условиях системных вызовов, с которыми сталкивается общество, а также ограниченного характера ресурсов государства, процесс оптимизации системы органов государственной власти с учетом политических рисков требует постепенного наращивания возможностей государства по управлению социально-политическими процессами. При этом, помимо ресурсного фактора (включая кадровый состав), преобладающую роль приобретает уровень информированности власти о состоянии общества и доступных способах воздействия на него, что обеспечивается на уровне системы научного знания, средств массовой коммуникации, а также системы вертикального взаимодействия внутри государственных институтов. Кроме того, определяющую роль в управлении политическими рисками играют институты науки и образования, взаимодействие которых с органами государственной власти может значительно повысить потенциал общества по противодействию политическим рискам.