Принципы распределения полномочий между уровнями государственной власти

Проблемы государственного строительства продолжают оставаться одними из самых важных для современной России. Не теряет своей актуальности задача оптимального распределения полномочий между уровнями государственного управления. Так, на передний план выходят вопросы развития институтов местного самоуправления, непосредственно влияющих на формирование качества локальных общественных благ (городские дороги, освещение улиц), а также частных благ, предоставляемых местными властями и потребляемых коллективно. В качестве примера последних необходимо прежде всего назвать услуги начального и общего среднего образования, а также коммунальные услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями. Обсуждение этих вопросов ведется с позиции рассмотрения государства как специфического института общества, обладающего монополией на насилие и предоставляющего общественные услуги, а также как корпорации – фирмы, с применением к ней методов микроэкономического анализа [2].

Исследуя проблему эффективности производства общественных услуг/благ, американский экономист У. Оутс сформулировал теорему о децентрализации, согласно которой, в силу проблемы асимметрии информации, обеспечивать население локальными общественными услугами эффективнее на местном уровне [3]. Централизация может существенно ограничивать потенциал эффективности федеральных инициатив, однако вместе с тем позволит экономить на масштабе, а мобилизованная сверху работа бюрократического аппарата способствует более быстрому и с меньшими транзакционными издержками осуществлению массовых социально-экономических преобразований. В связи с этим особую актуальность приобретает исследование схем и принципов распределения полномочий между уровнями государственной власти.

Предметом настоящего исследования является процесс распределения полномочий между уровнями государственной власти по оказанию общественных услуг населению. Цель работы состоит в теоретической концептуализации и формализации моделей распределения полномочий «сверху – вниз» и «снизу – вверх».

Проблемам взаимоотношений национальных и субнациональных уровней государственной власти посвящено множество исследований. Нормативную теорию федерализма и децентрализации активно развивали У. Оутс, Р. Масгрейв [4], Ч. Тибу [5]. Разработкой позитивной теории занимается американский экономист Б. Вайнгаст, известный своей концепцией федерализма, сохраняющего рынок [6]. Примером страны, успешно практикующей принципы данной концепции в качестве инструмента стимулирования экономического развития, он называет Китай, что отмечают и другие авторы [7].

В работе «Квазирыночная модель государства» И. Зулькарнай предлагает позитивную концепцию разграничения предметов ведения внутри федеративного государства [8]. В его модели государство предоставляет населению различные услуги через муниципальный, региональный и федеральный уровни. За каждый вид услуги граждане платят определенный налог. Полезность и стоимость одной и той же услуги, предоставляемой разными уровнями государства, могут сильно различаться.

Используя элементы концепции И. Зулькарная, рассмотрим два подхода к распределению полномочий между уровнями власти внутри федеративного государства. Первый подход – «сверху – вниз» – присущ государствам авторитарного типа и предполагает, что субъектом в данном процессе выступает центр – федеральный уровень власти. От его решений зависит фактическое распределение полномочий между муниципальным, региональным и федеральным уровнями. Второй подход – «снизу – вверх» – характерен для демократически ориентированных государств. Субъектом в процессе распределения полномочий при этом подходе выступает население (индивиды), а не государство.

В рассуждениях будем исходить из предположения о способности индивидов дифференцировать полезность каждой услуги по источнику предоставления. Другими словами, полезность условной услуги X , предоставляемой муниципальным, региональным или федеральным уровнями, будет отличаться для каждого отдельного индивида. Соответственно, индивиды различаются по признаку предпочитаемого источника. Реализация схемы «сверху – вниз» предполагает, что государство императивно закрепляет полномочие за одним из уровней исходя из соображения минимизации издержек производства. В демократических государствах каждый гражданин может самостоятельно определить субъект делегирования полномочия в соответствии со своими индивидуальными предпочтениями – таким образом реализуется схема «снизу – вверх». Если государство при распределении полномочий стремится минимизировать издержки, то индивиды стремятся максимизировать полезность услуг. Представим формальное описание каждой концепции.

«Сверху – вниз» . Этот принцип распределения полномочий характерен для обществ авторитарного типа, в которых неразвитые институты гражданского общества не позволяют индивидам оказывать влияние на решения государства. Целевая функция авторитарной бюрократии (для обозначения которой существует специальный термин – «номенклатура») ориентирована на максимизацию политической и экономической власти государства, а не общественной полезности. Решения номенклатуры могут не согласовываться с общественными интересами, а структура распределения полномочий может быть искажена в пользу федерального центра.

В концептуальной схеме «сверху – вниз» государство имеет возможность императивно устанавливать размер налога и назначать уровень исполнения услуги – полномочие закрепляется за субъектом, способным при прочих равных производить услугу с наименьшими издержками. Слабым местом принципа «сверху – вниз» является ограничение возможностей индивидов выбирать источник обеспечения услугой.

« Снизу – вверх ». Система, функционирующая на основе этого демократического принципа, предполагает возможность прямого или представительского взаимодействия исполнительной власти с населением. Бюрократия лишается субъектности и выполняет исключительно инструментальные функции наемного менеджмента в руках общества. Вертикальная и горизонтальная структуризация аппарата исполнительной власти отражает общественные, а не номенклатурные интересы бюрократии.

В принципиальной схеме «снизу – вверх» каждый уровень власти (муниципалитет, регион, центр) самостоятельно устанавливает размеры налогов и объемы производства общественных услуг. Индивиды выбирают субъект обеспечения исходя из чистой полезности, которую они могут извлечь из потребления. Получив мандат от большинства индивидов, муниципалитет/регион/центр оставляет размер налога неизменным. Не получив мандат от большинства индивидов, субъект изменяет размер налога. Таким образом осуществляется конкуренция между юрисдикциями разного уровня за полномочия по обеспечению населения общественными услугами: субъекты, неэффективно исполняющие полномочия, рискуют столкнуться с отзывом мандатов и, соответственно, лишиться налоговых доходов.

Схематическое описание реализации принципов распределения полномочий между уровнями власти представлено на рисунке 1.

Бюрократически-ориентированный принцип «сверху - вниз»

Бюрократический аппарат закрепляет полномочие за субъектом, способным производить общественную услугу наиболее эффективно

Индивид делегирует мандат на обеспечение услугой субъекту (центру, региону, муниципалитету) исходя из специфики своих функций спроса

Демократически-ориентированный принцип «снизу - вверх»

Субъект сравнивает количество полученных мандатов на исполнение общественной услуги с количеством мандатов, делегированных субъектам другого уровня

Изменение объемов производства услуги может увеличить общественную полезность?

Бюрократический аппарат изменяет объем производства услуги и размер налога

Рисунок 1 - Алгоритмы распределения полномочий между уровнями государственной власти [9]

Субъект фиксирует объем производства услуги и размер налога

Субъект изменяет объем производства услуги и размер налога

Субъект обладает наибольшим количеством мандатов?

Анализ эффективности рассматриваемых в работе принципов распределения полномочий предлагается осуществить на основе агент-ориентированного подхода. Последний является относительно новым направлением имитационного моделирования [10]. Суть агентного подхода заключается в репрезентации феноменов реального мира в виде совокупности множества субъектов (или агентов), обладающих индивидуальной целевой функцией. Агенты стремятся максимизировать (минимизировать) свою целевую функцию через взаимодействие с окружающей средой и/или другими агентами по установленным исследователем правилам. Из локальных взаимодействий агентов возникает глобальная динамика системы, представляющая особый интерес для исследования.

Таким образом, в качестве агентов в приведенных схемах выступают субъекты разного уровня (муниципального, регионального, федерального) и индивиды. Субъекты являются производителями общественной услуги, индивиды - потребителями. Каждый j -й субъект обладает производственной функцией Q jh (T jh ), устанавливающей взаимосвязь между объемом производства ( Q ) условной услуги h и размером налога ( T) , взимаемого с каждого индивида за единицу услуги. В свою очередь, каждый i -й индивид обладает функцией спроса D ,jh (T jh ) на каждую общественную услугу h , предоставляемую условным субъектом j . Динамика имитационной модели раскрывается в процессе регулирования субъектами налоговых ставок и выбора индивидами уровня обеспечения услугой.

Реализация представленных схем на основе имитационного моделирования позволит сравнить их эффективность с точки зрения формирования качественных и количественных характеристик локальных и чистых общественных благ и, возможно, сделать некоторые полезные выводы относительно практики их применения.

Ссылки и примечания: