Принципы трансформации, система и экономическая модель лесоуправления

Стратегическим направлением развития России является формирование экологически ответственной, социально справедливой, экономически эффективной социально-экономической системы. Эко лого-экономические проблемы сохранения среды обитания человека, в которой главным компонентом являются леса, приобретают все большее значение для мирового сообщества, России, ее регионов. Содержание требований устойчивого развития применительно к трансформации системы лесоуправления выражается в изменении цели, стратегии, форм, методов, механизмов лесоуправления и хозяйствования, адекватных рыночным условиям, в соответствии с парадигмой коэволюционного развития общества и природы. Единая система «человек—лес» является эколого-экономической системой, относится к классу сложных вероятностных систем, характеризуется неопределенностью состояния по мере расширения планируемого периода при изменении окружающей среды, природными и антропогенными рисками. Методология формирования и развития динамических систем рассматривает организацию как процесс постоянных преобразований, связанных с непрерывной сменой состояния равновесия. Система не просто эволюционирует со средой, но, будучи структурно с ней связана, адаптируется к изменениям и коэволюционирует вместе со средой. Воспроизводство системы требует воспроизводства ее элементов, взаимосвязей между ними и условий функционирования системы. Современный этап развития воспроизводственных процессов характеризуется их неустойчивым

ЧЕРНЯКЕВИЧ Лидия Михайловна, профессор кафедры экономики и организации производства Марийского государственного технического университета, кандидат экономических наук.

и неравновесным состоянием. Субъекты экономических отношений и хозяйственный механизм в переходной экономике претерпевают существенные изменения, а не просто воспроизводятся в неизменном состоянии. Реформаторско-эволюционный тип переходной экономики характеризуется альтернативностью, вариантностью путей развития, что предопределяет необходимость научного анализа и выбора.

Лесоуправление в широком смысле представляет собой систему взаимосвязанных политических, экономических, социальных, экологических, правовых и организационных мер, обеспечивающих достижение поставленных перед лесным хозяйством целей с учетом ограниченных на каждом этапе развития общества экономических ресурсов1 В мировой теории и практике политические решения в области лесоуправления формируются в процессе обсуждения и принятия лесной политики, отражающей сбалансированные интересы всех групп участников лесных отношений: власти, общества, бизнеса. Институциональная основа лесной политики закрепляется в лесном законодательстве.

Лесная политика тесно связана с лесоуправлением, поэтому иногда бывает трудно провести границу между ними. Лесная политика определяет цель развития лесного сектора экономики, а лесоуправление — один из инструментов достижения этой цели. «Лесоуправление — система действий или программ, направленных на достижение в рамках действующего законодательства целей, сформулированных в лесной политике»2

Лесоуправление рассматривается нами как целостная система, позволяющая наиболее полно раскрыть его сущность в категориях системного подхода. С позиции методологии системного подхода обоснована многомерность лесоуправления через среду, цель, функции, элементы, структуру, процесс, свойства в его динамическом развитии (рисунок).

Целенаправленность рассматривается как системообразующий элемент и обеспечивается управлением. В настоящее время на уровне государства стратегические цели, направления развития лесного сектора определены в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (1996), Стратегии устойчивого развития России

Об экономической модели лесоуправления

Рисунок. Концептуальная схема описания системы лесоуправления

(2002), Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003—2010 гг., Основных направлениях развития лесной промышленности до 2015 г.

Концепция развития лесного хозяйства РФ на 2003— 2010 гг. главной целью совершенствования и развития лесного хозяйства определила организацию устойчивого развития лесного сектора и управления лесами. Устойчивое развитие в соответствии с Концепцией имеет 4 аспекта, выступающих в органическом единстве: экологический, социальный, культурный, экономический. Экологический аспект устойчивого развития предполагает сохранение окружающей природной среды и рациональное использование природных ресурсов, охрану атмосферы, земель, недр, лесов, вод, сохранение биологического разнообразия, борьбу с опустыниванием, экологически безопасное использование биотехнологий. Социальный аспект предопределяет, с одной стороны, необходимость усиления роли лесов и использования лесных ресурсов с целью всемерного удовлетворения потребностей населения в лесной продукции всех назначений (включая невесомые полезности лесной среды), что будет сказываться на повышении жизненного уровня, с другой — улучшение условий труда и жизни работников лесного сектора. Культурный аспект включает комплекс вопросов: сохранение и развитие ценных природных ландшафтных территорий, развитие экологического туризма, международное научное сотрудничество, производство высокохудожественных видов лесной продукции и др. Экономический аспект — это соблюдение баланса экономических интересов основных субъектов лесных отношений: государства, бизнеса, населения3.

Стратегической целью устойчивого управления лесами является сохранение экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворение потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного неистощительного и многоцелевого лесопользования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, сохранения биологического разнообразия.

В соответствии с основными положениями региональной экономической политики России предусматривается повышение уровня самостоятельности регионов, в том числе поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения. Воспроизводство и использование природных ресурсов носят региональный характер и привязаны к определенной территории, роль лесного сектора экономики определяется ресурсным потенциалом региона, что обусловливает необходимость разработки и реализации региональной экономической стратегии в области использования и воспроизводства лесных ресурсов.

Реформирование организационных форм государственного управления лесами при государственной собственности на лесной фонд должно осуществляться на основе распределения прав и обязанностей, полномочий и ресурсов между государством и субъектами РФ. Важно, чтобы у всех групп интересов участников лесных отношений был механизм участия в планировании и принятии решений по управлению лесами и четко определенные «правила игры».

Воспроизводство устойчивости и динамичности экономических систем обеспечивается разнообразием, конкурентным отбором, гибкостью и адаптивным характером развития экономических субъектов, преследующих собственные интересы, направляющих свою деятельность на удовлетворение спроса потребителей. Государство выполняет функции управления и регулирования, формируя институциональную среду через законодательную и нормативную деятельность, обеспечивающую согласование индивидуальных и общественных интересов, и непосредственно участвуя в предоставлении тех общественных благ и услуг, которые неэффективны в рыночной организации или требуют государственного финансирования: безопасность, здравоохранение, культура, образование, экология и др. Рынок как механизм самоорганизации социальных эколого-экономических систем обеспечивает право выбора и сопряженные с ним риск и ответственность, координируя деятельность хозяйствующих субъектов.

Исходя из анализа принципов экономической политики государства, реформирования административной, бюджетной системы, структурных реформ в отраслях естественных монополий, сформированы общие и экономические принципы трансформации лесоуправления. К основным принципам трансформации системы лесоуправления относятся разделение функций государства в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов как органа государственного управления лесами, преследующего публичные интересы, и функций государства как собственника в соответствии с его экономическими интересами по управлению государственной собственное- тью на лесной фонд; усиление роли государства в обеспечении устойчивого развития и непрерывного, неистощительного использования лесного фонда через систему правового и нормативного регулирования, надзора и контроля; переход от административно-разрешительной системы лесных отношений к гражданско-правовым сделкам при соблюдении нормативных требований в сфере лесопользования и воспроизводства лесов.

Экономическими принципами являются равновесие экологических, экономических и социальных целей; экономическая ответственность субъектов лесных отношений в соответствии с предоставленными им полномочиями; соответствие полномочий по уровням субъектов собственности финансовым возможностям их реализации; экономическая заинтересованность субъектов лесных отношений в стратегии устойчивого управления лесами; платность лесопользования — право собственника лесного фонда получать платежи за пользование лесными ресурсами в соответствии с их экономической оценкой, базирующейся на рентном подходе.

Методологическая основа развития системы лесоуправ-ления и ведения лесного хозяйства определена теорией стадийного развития форм лесного хозяйства и лесной промышленности; эволюционной теорией развития лесного хозяйства; научной парадигмой эволюции лесопотребления и воспроизводства лесных ресурсов; синергетической концепцией циклического развития лесопользования. Содержание экономических отношений, организационных форм и методов управления лесным хозяйством определяется эволюцией потребительского спроса на продукцию и услуги леса и формируется под влиянием господствующих общественных отношений. Экономические отношения, формируемые в процессе лесоуправления, носят динамичный характер.

Методологической основой организации и управления лесным хозяйством является теория воспроизводства. Воспроизводство характеризуется целостностью, взаимосвязями между своими элементами и включает воспроизводство ресурсов (природных, материальных, человеческого капитала, финансовых, информационных и др.), результатов

(продукции, работ, услуг), хозяйственного механизма системы и субъектов экономических отношений.

Экономическая организация воспроизводства в лесном хозяйстве базируется на материально-вещественном процессе воспроизводства и должна учитывать отраслевые особенности. Значительный вклад в становление и развитие научной теории воспроизводства лесных ресурсов принадлежит академику Н.А.Моисееву. Переход от стратегии лесопользования к стратегии устойчивого управления лесами базируется на принципе непрерывного неистощительного пользования лесом (ННПЛ). Масштаб простого воспроизводства лесных ресурсов как необходимого условия, гарантирующего устойчивое управление лесами, обеспечивается региональными системами лесохозяйственных мероприятий (РСЛХМ), организованными на зональнотипологической основе с учетом целевого назначения лесов. Масштаб расширенного воспроизводства в лесном хозяйстве обеспечивается с помощью комплекса мероприятий путем повышения продуктивности леса или созданием лесов на землях, где их раньше не было, а также освоения резервных лесов. Затраты на проведение РСЛХМ являются текущими, а на комплекс мероприятий по расширенному воспроизводству — капитальными вложениями4 Научная парадигма теории воспроизводства лесов положена в основу методических рекомендаций по организации лесного хозяйства и устойчивого управления лесами5

Базируясь на методологии теории воспроизводства и теории воспроизводства лесных ресурсов, нами предложена стратегическая экономическая модель устойчивого развития лесного хозяйства на территории лесного фонда лесхоза, полагая, что принцип ННПЛ должен соблюдаться в границах лесного фонда функционирующих лесхозов.

F = (2G. Р. + - С - С ) => шах, t х х, з з z п у.п' ’ где Ft — доход от производственно-хозяйственной деятельности на участке лесного фонда; G. . — расчетный объем пользования по видам рубок (г) и породно-качественным характеристикам сортиментов (j); Р — рыночная цена по породно-качественным характеристикам сортиментов; D — платежи по видам пользования, кроме заготовки древеси- ны; Сп — нормативные переменные затраты на проведение региональной системы лесохозяйственных мероприятий; Суп — условно-постоянные затраты.

Условия:

• F, >  0, К, ₊ , > К„ У, ₊ , > У„ где ₊ j — ценность леса как капитала (национального богатства, недвижимого имущества), Y_t, Y_{t + т} — качество и уровень жизни работников лесного хозяйства.

Предложенная модель отражает эффективность лесного хозяйства для собственника лесного фонда, так как собственность является фундаментом экономической системы. Теория прав собственности рассматривает отношения собственности как «пучок прав», при котором различные группы населения (номинальные или титульные собственники, управляющий персонал, арендаторы) обладают теми или иными полномочиями. Право собственности включает следующие элементы: право владения, пользования, управления на доход, отчуждение вещи, на безопасность, переход вещи по наследству и завещанию, на ответственность в виде взыскания, бессрочность обладания благами, остаточный характер, то есть ожидания возврата переданных полномочий по истечении срока передачи6 Передавая отдельные полномочия (владения, пользования и даже распоряжения), собственник не теряет своего права собственности на имущество. В римском праве расщепление собственности, производится с выделением правомочий владения, распоряжения и пользования с возможностью закрепления их за разными субъектами собственности.

Анализ развития государственного управления лесным хозяйством по правам собственности подробно рассмотрен в трудах профессора А.П.Петрова7 Теоретически объектом собственности может выступать лесной фонд как целое, участки лесного фонда и отдельные его элементы (виды природных ресурсов, земли лесного фонда). При этом собственность на природные ресурсы не может быть абсолютной, так как леса имеют не только национальное, но и глобальное международное значение, что признано многочисленными межправительственными конвенциями и соглашениями. Лес признается социальным благом, национальным богатством. Части полезностей леса являются «обществен- ными» благами, поэтому должны сохраняться и предоставляться государством. Права собственности регулируются законодательными и нормативными актами, содержат ограничения на оказание вредных воздействий на окружающую среду и человека.

Ресурсы и услуги леса подразделяют на 2 категории: рыночные ресурсы и «общественные» блага. Рыночные ресурсы включают древесину, технические, кормовые ресурсы леса, а также пищевые, лекарственные, водные, когда они используются в промышленных масштабах. К «общественным» благам относятся социальные, защитные, средообразующие, культурные полезности леса. В экономическом процессе воспроизводства участвуют рыночные лесные ресурсы. Одной из причин низкой эффективности лесного хозяйства является увеличивающийся спрос на «нерыночные» ресурсы, бесплатное пользование которыми требует дополнительного бюджетного финансирования лесного хозяйства. Защита и охрана лесов, не вовлеченных в сферу хозяйственной деятельности (резервные леса), должны финансироваться за счет собственника — государства. Для этого государство, проводя налоговую и бюджетную политику, формирует неналоговые доходы бюджета через рентные платежи за пользование лесными ресурсами.

Цель реформирования отношений собственности на лесной фонд заключается в формировании условий эффективного управления, предусматривающего экологическую, социальную и экономическую эффективность лесного сектора экономики страны и ее регионов. Рыночная экономика в принципе невозможна без развитых отношений и многообразия форм собственности. Глубина и темпы преобразования отношений собственности в настоящее время существенно различаются в разных сферах лесного сектора. Собственность в лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности практически полностью приватизирована, сформированы организации на базе частной и смешанной форм собственности.

Процесс трансформации отношений собственности на лесной фонд должен осуществляться поэтапно в соответствии с правовой и экономической базой реформирования, учитывая положительный и отрицательный опыт россий- ской приватизации государственного имущества. На ближайшую и среднесрочную перспективу сохранится преимущественно государственная собственность на лесной фонд, поэтому целесообразно создание условий реализации всех полномочий собственника (государства) по управлению государственной собственностью на лесной фонд, чтобы сформировать целостную систему лесных отношений при разнообразии собственников и форм собственности, форм и способов хозяйствования в лесном секторе экономики.

Сметно-бюджетное финансирование лесного хозяйства по остаточному принципу, нестабильность межбюджетных отношений по распределению лесного дохода не обеспечивают условий эффективного ведения лесного хозяйства. В процессе формирования рыночных условий в лесном хозяйстве право владения лесным фондом целесообразно возложить на саморегулируемую государственную структуру, функционирующую на принципах предпринимательства и мотивированную на увеличение дохода от лесного хозяйства и возрастание ценности государственного имущества (лесов). В неосвоенных лесных районах, требующих значительных инвестиционных ресурсов, необходимо изучить возможность передачи прав владения и пользования лесным фондом на условиях долгосрочной аренды лесного хозяйства (концессии).

Право пользования лесным фондом характеризуется передаваемыми полномочиями и ответственностью, объем которых определяет размер дохода субъекта собственности, что формирует экономические стимулы к хозяйственной деятельности каждого участника экономических, в частности, лесных отношений. Чем большим объемом прав обладает субъект, тем выше их экономическая ценность и претензии на получение дохода8 Право на получение дохода формирует мотивацию, т.е. создание экономического механизма, обеспечивающего достижение цели. Решение вопросов лесопользования на договорной основе коммерческими структурами от государства и бизнеса при соблюдении требований нормативно-правовых актов обеспечит повышение эффективности управления лесами.

Аренда должна рассматриваться не только как форма лесопользавания, а как форма организации ведения лесно- го хозяйства по определенному виду пользования, так как сущностью лесного хозяйства является не просто пользование лесом, а воспроизводство лесов. Рубка является завершающей стадией процесса воспроизводства и определяет систему лесохозяйственных мероприятий по лесовосстановлению9 Экономический интерес у арендатора сводится не только к получению дохода в краткосрочном периоде, но и к сохранению и приумножению лесного богатства, иначе организация лесопользования на условиях аренды будет аналогична закреплению лесосырьевых баз, что было в истории развития лесного хозяйства и привело к сокращению лесного потенциала по количественным и качественным характеристикам.

Экономический интерес у лесопользователя (предпринимателя) в инвестировании расширенного воспроизводства лесных ресурсов (капитальные вложения) обеспечивается увеличением его активов (имущества), т.е. возрастанием его собственности. Ученые лесоэкономисты рассматривают возможность снижения арендной платы на величину инвестиционных ресурсов. Арендная плата в соответствии с методикой калькулирования себестоимости относится на текущие затраты. Возникает противоречие в источниках инвестирования и отнесения затрат на себестоимость лесопродукции, учитывая, что лесозаготовки в настоящее время являются убыточными или низкорентабельными. В управленческом учете, насколько нам известно, данная проблема даже не ставилась. Лесное хозяйство находится на бюджетно-сметном финансировании. Интеграция лесного хозяйства в рыночную экономику потребует решения этой сложной проблемы.

Управление повышением эффективности обеспечивается через планирование, организацию, мотивацию, контроль, осуществляемыми всеми участниками лесных отношений в соответствии с правами и ответственностью. Реализация стратегической модели устойчивого развития лесного хозяйства обеспечивается разработкой маркетинговых стратегий, базирующихся на изучении конъюнктуры рынка: спроса, ценовой среды, конкуренции; региональных систем лесохозяйственных мероприятий, организованных на зонально-типологической основе с учетом целевого назначения лесов; производственных, инновационных и инвестиционных стратегий; социальной политики.

В настоящее время сметно-бюджетное финансирование построено так, что не ставит перед руководителями хозяйств экономической необходимости заботиться о повышении доходности лесного хозяйства. Категория «доходность лесного хозяйства» длительное время оставалась чуждой для экономики социалистического хозяйства. Результатом проводимой стратегии расширенного воспроизводства явилось ссуженное воспроизводство лесных ресурсов, сокращение количественного и качественного потенциала лесов.

Процесс воспроизводства лесных ресурсов включает всю систему мероприятий по их заготовке и возобновлению. В связи с этим мы полагаем, что лесопользование и лесо-выращивание есть две стороны единого процесса воспроизводства лесных ресурсов, и, чтобы процесс не шел однобоко, они обе должны строиться на равно эффективных основаниях. Выращивание леса в таких условиях обретет эффективную экономическую организацию или оно неизбежно будет приходить в упадок.

Экономическую реформу системы лесоуправления следует проводить системно, наложение новой стратегии лесоуправления на старые структуры не обеспечивает достижения поставленных целей, не способствует повышению эффективности управления, реализации стратегии устойчивого развития.