Приведение земельного фонда компании - крупного землепользователя в соответствие с российским законодательством. Опыт выполнения работ

заместитель исполнительного директора Российской коллегии оценщиков

В настоящее время в связи с выходом ряда законодательных и нормативных актов (от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в редакции закона от 07.07.2003 № 106-ФЗ), от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», от 25.10.2001 № 136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации», приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 02.10.2002 № П/327 «Об утверждении требований к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет» и других нормативных правовых актов) перед предприятиями, имеющими крупные промышленные, энергетические и транспортные сооружения и комплексы, встала задача по оформлению земле- пользований под указанными объектами в соответствии с требованиями законодательства.

Для упрощения изложения последующего материала введем термин «крупный землепользователь». Под крупным землепользователем будем понимать юридическое лицо, использующее для производственных и прочих нужд земельные участки в более чем одном субъекте Российской Федерации, общая площадь которых сопоставима с площадью административного района.

Целью выполнения работ по приведению земельного фонда компании – крупного землепользователя в соответствие с российским законодательством является снятие рисков компании, связанных с отсутствием правильно оформленных документов на земельные участки или с неправильным оформлением имеющихся документов, так как сегодня крупным землепользователям в своей работе приходится сталкиваться с серьезными проблемами в области земельно-имущественных отношений (табл.).

Для реализации поставленной цели Федеральное государственное унитарное предприятие «Федеральный кадастровый центр «Земля» (ФГУП ФКЦ «Земля») обычно предлагает крупному землепользователю следующие услуги:

• •    проведение анализа землеустроительной документации и правоудостоверяющих документов;

• •    проведение инвентаризации сведений о земельных участках и объектах недвижимости, геодезических и картографических;

• •    выбор экономически эффективных схем землепользования;

• •    территориальное землеустройство, межевание;

• •    подготовка документов для государственного кадастрового учета;

• •    подготовка документов для разграничения государственной собственности на землю;

• •    подготовка документов для государственной регистрации прав;

• •    правовое консультирование.

Как правило, для выполнения указанных работ требуются длительные сроки – от полутора до двух лет. Законодателями определена дата переоформления права постоянного бессрочного пользования – 1 января 2006 года. Таким образом, определен и предельный срок окончания работ.

В настоящее время ФГУП ФКЦ «Земля» выполняет работы по договорам с такими крупными землепользователями, как открытое акционерное общество (ОАО) «НК «Роснефть», ОАО «АК «Транснефть», ОАО АК «Транснефтепродукт» и другими землепользователями. В ходе выполнения работ накоплен опыт по выявлению и решению наиболее типичных проблем, встающих перед крупными землепользователями. Сегодня по большинству договоров выполнены анализ землеустроительной документации и правоудостоверяющих документов, инвентаризация сведений о земельных участках и объектах недвижимости.

Анализ землеустроительной документации и правоудостоверяющих документов

На этом этапе работ землеустроительная документация по ранее выполненным работам и имеющиеся у крупного землепользователя правоустанавливающие документы проверяются на соответствие нормам и законам. Соответственно, проявляющиеся проблемы можно разделить на две подгруппы:

• 1)    проблемы, связанные с нечеткими действиями заказчика – крупного землепользователя;

• 2)    проблемы, связанные с недобросовестностью подрядчиков – землеустроительных организаций.

Результаты анализа землеустроительной документации, подготовленной землеустроительными организациями для крупных землепользователей, свидетельствуют о том, что документы были подготовлены с нарушением существующего законодательства (не утверждены технические задания заказчиком, отсутствуют кадастровые планы земельных участков для межевания, неправильно выполнено согласование, не выполнены задачи, оговоренные в техническом задании, отсутствуют доверенности на согласование границ, не указаны должности и фамилии лиц, проводивших согласование и т. д.). Это не позволяет оформить необходимые для представления в органы кадастрового учета документы. Кроме того, при подготовке подрядчиками землеустроительной документации были допущены серьезные нарушения , в основном заключающиеся в следующем:

• 1)    не выполнена предусмотренная Федеральным законом «О землеустройстве» последовательность проведения землеустройства:

• •    инвентаризация земельных участков, входящих в охранную зону трубопровода;

• •    территориальное землеустройство с целью образования новых и упорядочения существующих земельных участков;

• •    межевание земельных участков с целью создания сведений, необходимых для проведения кадастрового учета;

• 2)    выполнение всех землеустроительных работ не было основано на сведениях Государственного земельного кадастра (ГЗК) о земельных участках, входящих полностью или частично в охранную зону. Сведения ГКЗ (кадастровые планы земельных участков) в качестве исходных данных для проведения инвентаризации и межевания земельных участков фактически не запрашивались. Не проводился сбор и изучение правоудостоверяющих и правоустанавливающих документов на земельные участки, входящие в охранную зону. Как следствие, землеустроительная документация содержит данные, противоречащие сведениям ГЗК, что неизбежно приведет к отказу в кадастровом учете;

• 3)    нарушены нормы установления и согласования границ на местности, а именно:

• •    границы земельных участков, занятых наземными объектами, а также частей земельных участков, входящих в охранные зоны трубопровода, не закреплялись межевыми знаками;

• •    работы на местности проводились в отсутствии и без должного уведомления лиц, права которых могут быть затронуты при межевании;

• •    отсутствует документальное подтверждение выполнения на местности работ по определению координат межевых знаков, устанавливаемых в точках пересечения границ охранной зоны и земельных участков, входящих в охранные зоны трубопровода.

Указанные нарушения приводят к тому, что полученные при межевании сведения и оформленная на их основе землеустроительная документация не имеют юридической силы и не подлежат утверждению территориальными органами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). Таким образом, она не может быть использована для подготовки представляемых на кадастровый учет документов о межевании;

• 4)    земельные участки, занятые наземными объектами трубопроводного транспорта, сформированы с нарушением норм Земельного кодекса Российской Федерации в части соблюдения предельных (минималь-

• ных) размеров земельных участков, необходимых для размещения и использования наземных объектов трубопроводного транспорта по назначению, а следовательно, не могут быть поставлены на государственный кадастровый учет;

• 5)    проекты границ земельных участков, занятых наземными объектами трубопроводного транспорта, не были подготовлены и утверждены органами местного самоуправления.

Нарушением также является то, что при подготовке заданий на выполнение землеустроительных работ заказчик не определял однозначно, что именно должно стать результатом работ и при сдаче работ не требовал с подрядчика точного выполнения задания с проверкой результатов работ.

Подобная ситуация объясняется следующим: как правило, на предприятиях заказчика не существует специальной службы, отвечающей за управление земельным фондом (ввод, учет и выбытие объектов). Так, на нефтедобывающих предприятиях этим занимается маркшейдерская служба, на предприятиях переработки и продукто-обеспечения – отделы капитального строительства. Поскольку землеустройство является для них вспомогательной (или, точнее, «препятствующей» основному производству) задачей, то и решение ее строится соответствующим образом. Там же, где созданы специальные службы, они либо «подмяты» службами основного производства, либо не достаточно знают современное законодательство.

Причины, повлекшие нарушения

К причинам, повлекшим названные нарушения, можно отнести следующие:

• 1)    несоблюдение участниками (заказчиками и подрядчиками) земельных отношений (органами местного самоуправления и ОАО) норм Земельного кодекса Российской Федерации (в частности статьи 36);

• 2)    низкий уровень знания землеустроительными организациями состава и объема работ в области землеустройства и несоблюдение ими требований законодательства и действующих нормативных правовых (нормативно-технических) документов при

организации и проведении работ. Отсутствие у заказчика квалифицированных консультантов в области землеустройства и кадастрового учета земельных участков;

• 3)    явно выраженный акцент на проведение топогеодезических работ без должного соблюдения процедур формирования земельных участков и их отдельных частей.

Анализ правоустанавливающих документов (не говоря уже о том, что на часть используемых земель таковые полностью отсутствуют) выявляет следующие проблемы:

• 1)    в документах не указана площадь предоставляемых земель;

• 2)    указана общая площадь предоставляемых земель под все объекты предприятия в одном административном районе без указания, сколько земель и подо что предоставляется;

• 3)    указанная площадь не соответствует нормам отвода земель;

• 4)    не указывается категория земель;

• 5)    отсутствует информация о переводе земель из одной категории в другую;

• 6)    документ издан в ненадлежащей форме или оформлен ненадлежащим образом.

Все это приводит к необходимости заново оформлять и переоформлять имеющиеся правоустанавливающие документы, иначе риски компании по оспариванию у них прав окажутся существенными.

Инвентаризация сведений о земельных участках и объектах недвижимости

На этом этапе работ проводится сбор сведений об объектах недвижимого имущества компании, производственных комплексах, объектах социально-бытового обеспечения. На основании собранной информации определяется перечень объектов землеустройства для последующих этапов работ.

Поскольку информация об объектах недвижимости обычно находится в различных службах предприятия: в отделах земельно- го кадастра, главного энергетика, социального обеспечения, бухгалтерии, управлениях собственности, капитального строительства, эксплуатации и т. д, могут возникнуть следующие проблемы:

• 1)    получаемая в различных службах управления информация является неполной и противоречащей друг другу;

• 2)    получаемая в службах управления информация не соответствует информации в линейных службах;

• 3)    получаемая в службах информация не соответствует реальному положению на месте нахождения объектов;

• 4)    информация обычно имеет описательный (атрибутивный) характер без указания на расположение объектов в пространстве (пространственной характеристики).

Для решения указанных проблем применяется следующая схема выполнения работ:

• 1)    собирается информация в службах управления и линейных службах предприятия;

• 2)    составляются перечни объектов и выявляются противоречия в информации;

• 3)    путем итерационного согласования между службами устраняются нестыковки и противоречия в перечнях;

• 4)    производится сверка данных, содержащихся в перечнях, с реальным положением на местах. Осуществляется корректировка перечней;

• 5)    проинвентаризованные перечни объектов землеустройства согласовываются с заказчиком. Определяется объем картографических и геодезических работ для определения пространственных характеристик объектов.

По окончании этого этапа представляется возможным определить реальный объем работ по их срокам и стоимости. Следует сказать, что практически всегда инвентаризация показывает значительное увеличение количества объектов землеустройства по сравнению с первоначальным представлением крупного землепользователя.

Таблица

Актуальные проблемы крупных землепользователей в области земельно-имущественных отношений (на примере объектов недвижимости трубопроводного транспорта)

Проблемы крупных землепользователей	Возможные варианты решения проблем
Экономические проблемы
Существенные затраты землепользователей на регистрацию прав на землю	Разработка рекомендаций по формированию единых землепользований под объектами трубопроводного транспорта, подлежащих постановке на государственный кадастровый учет
Существующие и проектные механизмы расчета и установления земельных платежей (цены выкупа, земельного налога, арендной платы за землю) увеличивают финансовую нагрузку на предприятия трубопроводного транспорта, что приводит к увеличению тарифов	Разработка проектов документов установления земельных платежей с учетом специфики трубопроводного транспорта (например отсрочка (рассрочка) единовременных платежей за выкуп земельных участков, льготы по земельному налогу)
Сложность планирования хозяйственной деятельности предприятий трубопроводного транспорта (например величины тарифа, операционных расходов, прибыли, дивидендов и т. д.) в ситуации неопределенности изменения механизма расчета и установления земельных платежей	Прогноз изменения экономических показателей землепользования для предприятий трубопроводного транспорта с учетом возможных изменений механизма расчета и установления земельных платежей (земельного налога, арендной платы за землю, соразмерной платы за сервитут)
Выбор экономически эффективных имущественных форм землепользования (собственность, аренда, сервитут, отказ) с учетом экономических, фискальных, тарифных последствий регистрации прав на землю для предприятий трубопроводного транспорта	Проведение комплексного экономического анализ землепользования с учетом экономических, фискальных, тарифных последствий для предприятий трубопроводного транспорта
Законодательные проблемы
Отсутствие разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований	Разработка правил охраны магистральных трубопроводов, включая порядок формирования, государственного кадастрового учета земельных участков и охранных зон, регистрации прав и обременений
Невозможность применения реальной законодательной базы в части регистрации сервитутов, ограничений (обременений) прав на земельные участки государственной собственности, охранных зон	Разработка процедуры установления и регистрации публичного сервитута
Исключительная сложность механизма перевода земель лесного фонда и сельскохозяйственных земель в земли промышленности	Разработка порядка и процедуры перевода земель из одной категорию в другую под линейными объектами трубопроводного транспорта
Неурегулированность взаимодействия между органами власти и управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по земельным вопросам	Разграничение ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований Устранение противоречий в области земельного законодательства на различных уровнях государственного управления Строгое соблюдение норм земельного законодательства органами местной власти