Привод в системе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: сущность, основания применения и проблемы реализации

Одной из мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ является привод. В рамках реализации данной меры очевидно осуществляется ограничение личных прав граждан, а поэтому основания и порядок осуществления принудительных действий при приводе должны быть детально регламентированы действующим законодательством. В этой связи последовательное и корректное применение привода при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях является не только гарантией эффективности реализации административной ответственности, но и одним из условий формирования в Российской Федерации правового государства.

С другой стороны, применение привода связано с осуществлением принудительных действий должностными лицами административно-юрисдикционных органов, которые часто происходят в ситуациях высокой правовой неопределённости. Способы действий должностных лиц при реализации данной меры достаточно специфичны, так как должны учитывать не только характеристики личности субъектов, подлежащих приводу, но и конкретные обстоятельства, связанные, например, с необходимостью проникновения в жилище. Для решения этой задачи необходимо, чтобы основания и порядок реализации принудительного воздействия при приводе участников производства по делам об административных правонарушениях однозначно воспринимались должностными лицами, не зависели от их опыта работы, субъективного усмотрения, а также произвольно сложившихся алгоритмов осуществления служебных действий в том или ином структурном подразделении.

Вместе с тем, в «новейшем» российском законодательстве привод относительно недавно получил «прописку» в качестве полноправной самостоятельной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, так как действовавший до 2002 г. КоАП РСФСР содержал лишь упоминание о возможности осуществления привода правонарушителя должностными лицами органов внутренних дел при совершении определенных видов административных правонарушений. При этом данное упоминание содержалось в ст. 247 КоАП РСФСР, регламентировавшей права и обязанности лица, привлекаемого к административной ответственности. О каких-либо процессуальных аспектах привода в данной норме речь не шла, однако указывалось, что законодательством СССР и РСФСР могут быть предусмотрены и иные случаи, когда явка лица, привлекаемого к административной ответственности, в орган разрешающий дело обязательна. По сути, такое бланкетное предписание оставляло перечень фактических оснований для осуществления привода открытым.

Неудивительно, что и в юридической литературе можно найти различные точки зрения относительно сущности привода. Так, одни учёные относили привод (в соответствии с критерием предотвращения вредных для общества последствий) к мерам, применяемым для предупреждения правонарушений [12, с. 56]. Другие учёные сводили его к вызову лица в милицию повесткой [13, с. 11], что представляется ошибочным, так как, во-первых, нельзя применять привод в отношении лица, неуведомленного о необходимости явки по вызову в уполномоченный орган; во-вторых, привод не может применяться к лицу, не уклоняющемуся от явки по вызову; в-третьих, собственно вызов или иные действия, направленные на уведомление лица, являются ни чем иным, как действиями, предшествующими приводу. Третьи считали, что по своему содержанию (характеру правоограничений) привод близок к такой мере, как административное задержание [11, с. 89], поэтому необходимо считать «лицо, подвергнутое приводу – административно-задержанным» [4, с. 101]. Четвёртые полагают, что привод есть объединение двух действий – задержания и доставления [10, с. 117]. Действительно сущность привода во многом отображает сущность доставления. Но это не означает, что данные меры можно считать тождественными, в том числе потому, что в законодательстве их применение регламентируется самостоятельными нормами, преследующими разные цели, а, также, реализация указанных мер осуществляется в рамках различных стадий производства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, в соответствии со ст. 27.15

КоАП РФ возможно осуществлять привод не только лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, но и свидетеля, а равно законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности. Думается, что привод, по своей сущности, представляет собой урегулированные административно-процессуальными нормами действия должностных лиц по принудительному препровождению отдельных категорий физических лиц к месту рассмотрения дела об административном правонарушении для производства необходимых процессуальных действий.

В последнее время появилась точка зрения, в соответствии с которой возможность осуществления привода предлагается распространить на «…уклоняющихся от явки лиц, включая потерпевшего, и на стадии возбуждения производства по делам об административных правонарушениях» [2, с. 134]. Данная позиция представляется не совсем верной. Во -первых, если говорить о возможности осуществления привода потерпевшего, то нужно учитывать, что потерпевший это не только субъект, лично заинтересованный в исходе дела, но и лицо, которому правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред. При таких условиях подвергать потерпевшего дополнительному принудительному воздействию со стороны государства, в принципе, не верно, даже если он в силу какой-либо личной заинтересованности уклоняется от явки в орган осуществляющий производство по делу об административном правонарушении. Здесь уместным будет напомнить, что в соответствии с КоАП РСФСР привод было возможным осуществить исключительно в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности [3]. Во-вторых, в настоящее время рассуждать о приводе потерпевшего при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в принципе проблематично, поскольку КоАП РФ юридически не закрепляет момент обретения лицом статуса потерпевшего и не определяет процессуальный документ, оформление которого будет свидетельствовать об официальном признании такового статуса. Во-третьих, распространение привода на стадию возбуждения дела об административном правонарушении, опять-таки, необоснованно лишает его процессуальной самостоятельности, а также смешивает сущность привода и доставления, о нецелесообразности чего уже указывалось выше.

Самостоятельная процессуальная сущность привода, особый перечень субъектов, подлежащих приводу, находит своё отражения и в специфических основания его применения в рамках производства по делам об административных правонарушениях. В данном случае, как и при применении любой другой меры обеспечения в качестве общего материального основания может выступать факт совершения лицом административного правонарушения. В частности, такое основание имеет место при осуществлении привода физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведётся производство по делу об административном правонарушении [2]. Кроме того, в таких ситуациях дополнительным фактическим основанием выступает неявка без уважительной причины лица, отсутствие которого препятствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела для его разрешения в соответствии с законом (ч. 3 ст. 29.4 КоАП). Если же речь идет о применении привода в отношении законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности или в отношении свидетеля, то именно неявка без уважительной причины является единственным фактическим основанием для реализации меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в отношении вышеуказанных субъектов. Однако, в любом случае, обязательными условиями правомерности применения привода, независимо от наличия тех или иных оснований для его осуществления, являются предварительный вызов лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, законного представителя несовершеннолетнего либо свидетеля (ч. 1 ст. 29.4 КоАП), а также выяснение о надлежащем их извещении и установление причин неявки (ч. 1 ст. 29.7 КоАП).

Следует отметить, что действующий КоАП РФ также детально не раскрывает процессуальные аспекты осуществления привода, в связи с чем, в настоящее время правовое регулирование данной сферы принудительного воздействия государства также нельзя считать удовлетворительным. В частности, в соответствии с ч. 6 ст. 113 УПК РФ не подлежат приводу несовершеннолетние в возрасте до четырнадцати лет, беременные женщины и больные, которые по состоянию здоровья не могут оставлять место своего пребывания при условии удостоверения этого врачом, а в соответствии ч. 2 ст. 120 КАС РФ не подлежат приводу несовершеннолетние лица, беременные женщины, а также лица, которые ввиду болезни, возраста или иных уважительных причин не в состоянии явиться в судебное заседание. Однако в отличие от Уголовнопроцессуального кодекса и Кодекса административного судопроизводства в КоАП РФ необоснованно отсутствует перечень лиц, не подлежащих приводу. Отсутствуют в КоАП РФ и правовые нормы, закрепляющие какие-либо требования к содержанию определения о приводе, что приводит к произвольности в их процессуальном оформлении при принятии решения о применении данной меры обеспечения различными юрисдикционным органами. Очевидно, что для обеспечения нормального порядка реализации привода и соблюдения требований законности, в законодательстве необходимо установить основные реквизиты определения о приводе, отражающие информацию о фамилии, имени, отчестве, дате рождения и месте жительства лица, подвергаемого приводу; его процессуальном статусе; основаниях для осуществления привода (способ и время его предварительного уведомления о явке в соответствующий орган), времени и месте, в которое необходимо обеспечить явку. В целом, подобные пробелы явно не способствуют адекватному восприятию порядка осуществления привода должностными лицами, уполномоченными на совершение данных действий.

В настоящее время КоАП РФ в допустимых пределах возлагает решение задач процессуального регулирования отдельных правовых и тактических аспектов привода на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, а также на федеральный орган исполнительной власти в области внутренних дел (ч. 2 ст. 27.15 КоАП РФ). Так, в настоящее время положения ч. 2 ст. 27.15 КоАП РФ находят дальнейшее развитие и детализацию в Порядке осуществления привода судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов, утверждённым Приказом Минюста России от 13 июля 2016 г. № 164 [9], а также в Инструкции о порядке осуществления привода, утвержденной Приказом МВД России от 21 июня 2003 г. № 438 [8]. Кроме того, отдельные властные полномочия, в том числе и по применению привода должностных лиц Федеральной службы судебных приставов и сотрудников органов внутренних дел закреплены в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» [6], а также в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [7].

Несмотря на самостоятельное правовое регулирование процессуальной деятельности должностных лиц, уполномоченных на осуществление привода, а также на различные цели, задачи, функции органов внутренних дел и структурных подразделений Федеральной службы судебных приставов при реализации привода они сталкиваются со схожими проблемами. Так, анализ деятельности полиции по осуществлению привода, а также опрос сотрудников органов внутренних дел даёт основание утверждать, что одним из существенных обстоятельств, ограничивающим возможность своевременного осуществления привода, остается проблема правомерности проникновения сотрудников полиции в жилище помимо воли проживающих там лиц. Между тем, достаточно часто им приходится осуществлять привод именно из жилища, так как какие-либо иные данные (например, о месте работы лица) установить не представляется возможным либо гражданин является официально безработным. При этом в одних случаях лицо, подлежащее приводу, просто не открывает дверь в жилое помещение, желая показать, что в данный момент там никого нет, хотя опрос соседей свидетельствует, что это

не так. При других, более конфликтных обстоятельствах, граждане, проживающие в квартире, отвечают через закрытую входную дверь, и не считают необходимым впускать полицейских, так как они их не вызывали, а в случае если они попытаются проникнуть в жилище, взломав дверь, то будут привлечены к ответственности. В таких ситуациях можно констатировать, что, несмотря на серьёзные усилия государства по повышению престижа и созданию положительного имиджа полиции, пока не удалось коренным образом переломить в общественном сознании заведомо негативное отношение как к органам внутренних дел, так и к другим правоохранительным и административно-юрисдикционным органам.

Важно, что в соответствии со ст. 25 Конституции РФ проникновение в жилище помимо воли проживающих в нём лиц возможно только в случаях прямо установленных федеральным законом, либо на основании судебного решения. Так, Закон РФ «О милиции», устанавливал для работников милиции право беспрепятственно входить в жилые помещения граждан только при «наличии достаточных данных полагать, что там совершено либо совершается преступление, произошёл несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности, при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках» [5]. В настоящее время в соответствии с положениями Федерального закона «О полиции» сотрудники полиции имеют право проникать в жилые помещения «…в случаях, предусмотренных законодательством РФ, а также:

• 1)    для спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях;

• 2)    для задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления;

• 3)    для пресечения преступления;

• 4)    для установления обстоятельств несчастного случая» [7].

Сравнительный анализ вышеприведенных правовых норм показывает, что ничего существенно нового в вопросах правового регулирования проникновения сотрудников полиции в жилище Федеральный закон «О полиции» не внёс. При этом нетрудно заметить, что ни ранее действовавшее, ни современное законодательство однозначно не относило и не относит исполнение привода в рамках производства по делам об административных правонарушениях к основаниям, дающим сотрудникам полиции (милиции) право, проникать в жилище помимо воли проживающих в нем граждан. Аналогично дело обстоит и с полномочиями должностных лиц Федеральной службы судебных приставов при осуществлении привода участников производства по делам об административных правонарушениях, указанных в ст. 27.15 КоАП РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О судебных приставах» судебный пристав по обеспечению порядка деятельности судов имеет право «…при осуществлении привода лица, уклоняющегося от явки по вызову суда (судьи), входить в жилые помещения в случае, указанном в постановлении суда (судьи)» [6]. Эти полномочия подтверждаются и п 9 Порядка осуществления привода судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов, утверждённым Приказом Минюста России от 13 июля 2016 г. № 164 [9]. При этом нужно учитывать, что постановление о приводе является процессуальным основанием его применения в рамках уголовного процесса, в соответствии же с ч. 2 ст. 27.15 КоАП РФ процессуальным основанием для осуществления привода в рамках производства по делам об административных правонарушениях является определение, выносимое, в том числе судьёй. На основании изложенного очевидным становится факт, что в настоящее время и судебные приставы по обеспечению порядка деятельности судов также не наделены правом проникновения в жилище, тем более помимо воли проживающих там граждан при приводе участников производства по делам об административных правонарушениях.

Для решения обозначенных коллизий в целях повышения эффективности административно-юрисдикционной деятельности полагаем, будет уместно предложить закрепить в ст. 27.15 КоАП РФ специальную норму, предусматривающую возможность получения в ка- честве процессуального основания привода участников производства по делам об административных правонарушения судебного постановления о приводе, в случаях, когда исполнение данной меры связано с проникновением в жилище помимо воли проживающих в нём лиц. Реализация высказанного предложения позволит существенно повысить оперативность действий должностных лиц, осуществляющих привод, а также создаст необходимую правовую основу для разрешения возможных конфликтных и спорных ситуаций при реализации привода в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Следует отметить, что необходимость внедрения высказанного предложения достаточно давно дискутируется на страницах административно-правовой литературы, в том числе, и с подачи автора данной статьи, однако, в силу не всегда понятной инертности российского законодателя в отдельных сферах, до сих пор не получила соответствующего нормативного разрешения [1, с. 81]. При этом отрадно, что данное предложение находит понимание и поддержку у других исследователей административно-правовой материи [14, с. 139].

Представляется, что устранение пробелов и разрешение противоречий проанализированных в данной статье приведет к упорядочению применения принудительного воздействия при осуществлении привода в рамках производства по делам об административных правонарушениях, будет способствовать исключению формального подхода должностных лиц к исполнению своих обязанностей, что в конечном итоге, приведет к сокращению конфликтных ситуаций между органами государственной власти и гражданами, повысит прозрачность реализации отдельных властных действий в конкретных сферах государственного управления.