Признаки федерализма как инструментарий определения этапов его эволюции

*       Федерализация государственности в конкретный исторический период является актуальной исследовательской проблемой, поскольку во многом определяет политикоправовую и социально-экономическую стабильность федеративного образования. Бельгийский ученый Р. Бутер отмечает, что функционирование с 1830 г. бельгийского многоязычного государства привело к тому, что к 1970 г. ярко обозначились политические, экономические, культурные, идеологические и социальные различия между голландской, французской, немецкой и двуязычной областью — Брюсселем. Рационализация представлений об этапах динамики федерализма связана с выявлением специфики государственного строительства — проведением реформ в конституционном законодательстве, связанных с федерированием государства: обозначением территориальных частей, которые совпадают с «языковыми» областями1. Этапы развития бельгийского федерализма очерчивают в соответствии с датами внесения изменений в конституцию Бельгии: 1970 гг., 1988—1989 гг., 1993—1994 гг.2

Немецкие исследователи Ф. Шарпф, Г. Лембрух до 1815 г. рассматривают Германию как союз государств. До 1871 г. Германия считалась псевдофедерацией, а Веймарская республика оценивалась как децентрализованное единое государство. Эволюционные исследования федерации в Германии сфокусированы на послевоенном периоде. Выделяют три этапа развития федерализма Германии: развивающийся федерализм (до середины 1960-х гг.), кооперативный (тесные финансовые связи и единство законодательства) и с 1990-х гг. период,

РОДИОНОВА Антонида Кузьминична, доцент кафедры теории и истории государства и права Читинского института Байкальского государственного университета экономики и права, кандидат политических наук.

связанный с процессом четкого разделения полномочий союза и земель3.

Сценарий периодизации американского федерализма сформирован на основе оценки взаимоотношений федерального правительства и правительств штатов. Период с 1789 до 1901 г. — эра дуалистического федерализма, с 1901 до 1960 г. — период кооперативного федерализма, с 1960 до 1968 г. — творческий федерализм администрации президента Л. Джонсона (расширение системы дотаций и инструктивного управления), с 1970 г. и до настоящего времени — это период развития федерального законодательства и уточнение природы федеральной системы4.

Канадский ученый Д. Рагджери, опираясь на этапы напряженности развивающегося федерализма, рассматривает федеративные отношения в области финансов, выравнивания региональных различий5. Г. Лафорест на основе сформировавшихся моделей федерализма выделяет в развитии федерализма Канады два периода: с 1867 г. — период асимметричного федерализма и после принятия акта дополняющего Конституцию в 1982 г., определяющего особый статус Квебека — период симметричного федерализма6. Периоды обострения угрозы национальной безопасности Канады рассматриваются как эволюционные этапы федерализма в связи с усилением централизации в государственном управлении7.

За основу периодизации развития федерализма исследователями взяты характеристики федерализма, проявляющиеся в конкретный исторический период, что позволяет формировать на основе произвольного набора характеристик федерализма определенные конструкты, «ментальные образы», которым они придают достаточную самостоятельность как конкретному этапу эволюционного развития федерализма.

Зарубежные исследователи, анализируя рефлексию федерализма, основанную на его мониторинге в конкретный исторический отрезок времени, не увязывают свои исследования с поиском какого-либо унифицированного критерия периодизации эволюции федерализма, который свойственен федерализму любой федеративной системы, а не конкретного федеративного образования.

Исследованиям эволюции российского федерализма свойственен эклектизм на основе конгломератов идентичности:

российский мультисоциальный и полиэтнический социум (исторический аспект)8; социально-политические, экономические и естественно-географические факторы9; отношения федерального Центра и регионов10; смена моделей разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями власти11; консолидация и роль элит, легального лидера в советском и постсоветском российском обществе12; договорный процесс федерального Центра и регионов13; состояние конкретных моделей федерализма (модели бюджетного федерализма)14; закрепление федерализма в Конституции 1993 г.15

Как видно, у российских и зарубежных исследователей отсутствует единый подход к периодизации федерализма, поскольку генезис методологии исследования периодизации федерализма не несет в себе новационных подходов. Не исключая целесообразности различных концептуальных подходов в изучении федерализма в конкретном государстве в избранный для исследования период, считаем необходимым подчеркнуть, что эволюция федерализма как предмет исследования изначально предполагает анализ реального «присутствия» федерализма в федеративном образовании в анализируемый период. При этом следует иметь в виду, что институт федерализма является объектом исследования, от которого производны все остальные концепты изучения федерализма: его эволюция, модели, принципы и т. д., поскольку структурализм и функционализм федерализма как целое преобладает над его конкретным выражением. На наш взгляд, основанием эволюционного измерения федерализма любого федеративного образования выступает его реализация в политико-правовой практике посредством организационных, функциональных, дезинтеграционных, интеграционных признаков, раскрывающих содержание института федерализма в конкретный исторический отрезок.

Эволюция российского федерализма, несомненно, начинается в 1917 г., когда Россия стала федеративным государством. Логически углубленное толкование Конституции РСФР 1918 г. позволяет убедиться, что модификация формы государства и государственной власти в исследуемый период повлекла закрепление за Федерацией принципа полного суверенитета, равноправие субъектов, народов, вошедших в состав РСФСР. Глава 1 Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, вошедшая в Конституцию РСФСР 1918 г., утверждала Россию как республику, обладающую всей полнотой власти в лице Советов и организованную на основе свободного союза свободных наций как федерацию советских национальных республик. Была создана многоуровневая государственная власть: Советы в территориальных и национальных единицах, федеральные органы — Всероссийский съезд Советов, ВЦИК. В Конституции было закреплено разграничение «предметов ведения и полномочий между уровнями власти»: согласно ст. 32, за ВЦИК было закреплено определение общих направлений деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов Советской власти, объединение и согласование работы по законодательству, управлению и наблюдение за проведением в жизнь Советской Конституции, постановлений Всероссийских съездов Советов и центральных органов Советской власти16. Постатейный анализ конституций РСФСР 1925 г. и 1937 г. также свидетельствует, что в них имелись положения, закрепляющие организацию уровней власти (устройство Советской власти), их полномочия. В Конституции 1937 г. закреплен достаточно широкий объем прав и свобод, предоставляемый гражданам17.

Исследование российского политико-правового поля свидетельствует, что в рассматриваемый период институт федерализма был образован, поскольку имелись: многоуровневая пространственная государственная власть, государственный аппарат, соответствующий по структуре созданным уровням власти; действующее законодательство с нормативными положениями о федеративной форме государственного устройства и федерализме; федеративные отношения; ресурсы власти; государственное управление, реализуемое на разных уровнях государственной власти.

Факторный анализ политической практики времен 1917— 1993 гг. доказывает, что на первом этапе институт федерализма был закреплен на конституционном уровне и отличался публично-политической прозрачностью. При этом фиксированная конституционная догматика не отражала специфику политического менеджмента.

Российский федерализм 1917—1990 гг. отличался проявлением нескольких интеграционных признаков. Во-первых, определение только федеральным Центром основных начал внутренней и внешней политики, формальное соблюдение принципов федерализма. Конституция 1917 г. в ст. 9 закрепляла установление «диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти». Во-вторых, усиление действий, направленных на создание единого политического, экономического, социального, правового пространства без учета интересов членов федерации. По Конституции РСФСР 1937 г. (ст. 19) федеральный Центр определял направления внутренней и внешней политики, принимая планы развития народного хозяйства, формируя единое политическое, экономическое, социальное и правовое пространство. В-третьих, реализация федеральным Центром большинства совместных с региональным уровнем полномочий и полномочий регионального уровня. Согласно Конституции РСФСР 1937 г., руководство осуществлением бюджетов и установлением налогов всех уровней власти сохранялось за федеральным уровнем. Кроме того за Центром закреплялось управление образованием, здравоохранением, руководство местной промышленностью. В-четвертых, углубление соподчиненности имеющихся уровней федеральному уровню власти вследствие преобладания субординационных начал в государственном управлении и формирование на этой основе системы государственного аппарата и федеративных отношений. Конституция 1925 г. ст. 33 провозгласила, что Совету Народных Комиссаров принадлежит общее управление РСФСР.

Таким образом, государство-правовая стратегия придала федерализму формализованный характер, что в последующем позволит определить модель федерализма этого периода как модель фантомного федерализма18. Простое «прочтение текстов Основных Законов может ввести в заблуждение — в конституционном оформлении общественный и государственный строй того времени выглядит как вполне демократический»19. Федерализм первого этапа носил централизованный характер.

Изменения в российском федерализме стали происходить в период перестройки, наполняя информационное пространство идеями дальнейшего федеративного развития России. После 1990 г. начался и сложный процесс моделирования внутренней политики, основанной на федерализме.

Нормативное закрепление основ конституционного строя в Конституции РФ 1993 г. свидетельствует, что, согласно ст. 11 Конституции РФ, в России создана многоуровневая пространственная государственная власть: федеральная и власть субъектов РФ, а также не входящее в систему органов государственной власти местное самоуправление, государственный аппарат построен в соответствии с организованными уровнями власти и с учетом исторических, национальных, бытовых особенностей регионов, федеративные отношения базируются на кооперативной модели распределения полномочий между уровнями власти, а ресурсы власти (природные, экономические, бюджетные и др.) закреплены за конкретными уровнями власти. Политико-правовая основа федерализма отражает многоуровневость власти и закрепляет на федеральном и региональном уровнях в нормативных установлениях демократический характер российского государства, его республиканскую форму правления и федеративную территориальную организацию как многонационального государства. Государственное управление, согласно Конституции РФ, осуществляется с учетом основных целей и задач: сохранение единого федеративного образования, укрепление его социально-экономического состояния, повышение роли на международной арене.

Конституция РФ 1993 г. закрепила институт федерализма, а политическая практика повлекла несколько дезинтеграционных признаков. Прежде всего наблюдались попытки выхода некоторых членов федерации за пределы политической и экономической, правовой самодостаточности, очерченной правовыми документами, в связи со стремлением к полной самостоятельности, свойственной суверенному государству. На этом этапе обозначилось стремление некоторых субъектов РФ взять неограниченный объем суверенитета. Республика Саха (Якутия) в 1995 г. была единственным субъектом РФ, который оставлял в субъекте 100 % собранных налогов. Республика Коми — 95 %20.

Проявлялось стремление субъектов федерации предстать на международной арене самостоятельными государствами. Республика Саха (Якутия) (компания «Алросы») в середине 90-х гг. XX в. заключала международные договоры по разработке алмазных месторождений на территории республики, а также по вложению капиталов в алмазные рудники Анголы, без какого либо согласования с федеральным Центром21. Имела место масштабная децентрализация.

Федеральный уровень власти не воспринимался национальной и политической элитой некоторых регионов как вышестоящий. Республика Калмыкия без уведомления федерального Центра создала оффшорную зону, прокручивая капитал более 200 коммерческих структур и банков, находящихся за пределами Калмыкии22. Осуществлялось использование имеющихся ресурсов власти: природных, экономических, бюджетных, политических и др. только в интересах «своей» территории. Возникшие регионализм и республикани-зация ослабили государство: доля расходов региональных и местных бюджетов в общей сумме бюджетных расходов РФ в 1992 г. составила около 24 %23. Наблюдалось развитие «своей государственности» членами федерации без учета интересов остальных субъектов федерации и государства в целях полной обособленности территории от федерации. «Приватизация» власти на региональном уровне создала новое политическое явление — регионализм и республика-низацию, которые повлекут опасное для целостности России явление — сепаратизм24. В 1993 г. Свердловская область в одностороннем порядке официально провозгласила себя Уральской республикой25.

Систематизация эмпирического материала позволяет оценить политическую практику 90-х гг. XX в. Политическое строительство осуществлялось на основе реализации дезинтеграционных признаков федерализма. Это второй этап развития российского федерализма, начавшийся в 90-е гг. XX в. и продолжавшийся до 2000 г.

Президентство В. В. Путина изменило властную конфигурацию и содержание российского федерализма, что существенным образом повлияло на траекторию развития политического процесса. Законодательные новеллы федерального уровня изменили процедуру формирования института высшего должностного лица субъекта РФ26. Эта обновленная процедура дает возможность Президенту РФ осуществлять рекрутирование региональной элиты при условии принятия ею очерченных на данный момент федеральных политических ценностей. Таким образом, преобладает интеграционный признак — определение федеральным Центром основных начал внутренней и внешней политики.

Бюджетная помощь федерального Центра, исходя из оценки социально-экономического положения субъектов

РФ — один из рычагов влияния на регионы. «Экономический контроль — это не просто контроль одной из областей человеческой жизни, никак не связанный с остальными, это контроль над средствами достижения наших целей»27. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (субъектах РФ) часть суммы налога на прибыль организаций зачислялась в бюджеты этих субъектов: в 2002 г. эта ставка равнялась 16,5 %, в 2003 г. увеличилась до 18 %, а в 2004 г. — до 19 %28. Финансовая поддержка процесса укрупнения субъектов РФ означает усиление влияния Центра на регионы. Это еще одно проявление интеграционного признака — формальное соблюдение принципов федерализма.

Созданию единого политико-правового поля способствовали в том числе и поправки в законодательство об ответственности органов государственной власти субъектов РФ за принятие региональных актов, не соответствующих Конституции РФ и действующему федеральному законодательству29. Более 14 субъектов РФ вообще не присылали свои нормативные акты на экспертизу в Минюст30. Нормативные новеллы потребовали от регионального законодателя внесения поправок и изменений в уставы регионов и конституции республик. Интеграционный признак проявился в усилении действий, направленных на создание единого политико-правового, социально-экономического пространства.

Было сформировано семь федеральных округов, что очень похоже на «административное укрупнение» субъектов РФ. Это повлекло усиление властного потенциала федерального уровня, минимизации конфедеративных тенденций и ослабление сепаратистского потенциала. В федеральных округах созданы органы прокуратуры, юстиции и др. Наличие округов учитывается в ходе стратегического планирования и прогнозирования. Осуществлено реформирование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в задачи которых входят контрольно-политические полномочия по реализации указов Президента РФ и действующего федерального законодательства31. Институт полномочных представителей также укрепил влияние федерального Центра в субъектах РФ. Новая административная вертикаль (территориальная инфраструктура) дополняется функционированием в регионах порядка 30—50 управленческих структур (силовых, хозяйственных, финансовых)

федерального уровня и почти все они могут влиять на региональные процессы32. Реализация интеграционного признака повлекла углубление соподчиненности имеющихся уровней власти федеральному уровню власти вследствие преобладания субординационных начал в государственном управлении.

Федеральный Центр сформировал новую классификацию совместных полномочий уровней государственной власти: полномочия субъекта РФ, осуществляемые за счет средств собственного бюджета и полномочия, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета33. Прежний вариант модели совместных полномочий уровней государственной власти давал возможность федеральному Центру по предметам совместного ведения определять только общие принципы правового регулирования. Таким образом, на политические институты оказывается «сильное влияние правовых норм»34.

Легальная властная компетенция законодательных институтов федерального уровня поправками в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепила в ст. 26.1 ч. 2 положение, согласно которому полномочия регионов по предметам совместного ведения определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ. После принятия поправок в законы федеральный Центр подписал только один Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан35. Нормативно-обязательное закрепление федеральной властью сфер и пределов полномочий субъектов РФ без дополнительных договоренностей можно оценивать как властно-императивное моделирование отношений между федеральным Центром и субъектами РФ. Сказанное можно оценить как инициирование Центром интеграционного признака, связанного со стремлением Центра к фактической реализации большинства совместных с региональным уровнем полномочий.

Институт федерализма останется неизменным в Конституции РФ, но вновь проявят себя интеграционные признаки, приобретшие черты современного уровня политико-правовой и социальной практики. Третий период в развитии российского федерализма, начавшийся в 2000 г. и длящийся сегодня — централизованный.

Резюмируя сказанное, необходимо отметить, что формализованное закрепление института федерализма имеется в каждом периоде эволюции российского федерализма. Конституции зарубежных государств также закрепляют институт федерализма: Глава II Конституции ФРГ закрепляет федеративную организацию власти, ст. 10—17 Конституции Австрии касаются распределения полномочий федерального и земельного уровней, наличие федеральных органов, образуемых «народом каждого из штатов» утверждено ст. 1 раздела 2.1. Конституции США36.

Уточнение границ этапов эволюции следует осуществлять в ходе исследования ни одного свойства федерализма, а путем изучения его функционирования, когда проявляют себя организационные, функциональные, дезинтеграционные, интеграционные признаки федерализма. Равновесное состояние федерализма, позволяющее развиваться федерализму без «революционных» взрывов, создают организационные и функциональные признаки федерализма. В России не было ни одного этапа федерализма, когда посредством государственного управления было бы сформировано его равновесное состояние. Российский федерализм развивался под влиянием либо дезинтеграционных, либо интеграционных признаков.

Наш подход к периодизации эволюции российского федерализма базируется на анализе наличия структурных элементов института федерализма в основных законах и функционирования на этой основе признаков федерализма как определенной унифицированной основы. При этом он не исключает иных оснований для периодизации. Предложенный подход дает возможность увидеть изъяны и успехи институционального строительства федерализма в изучаемый период конкретного федеративного образования.