Проблема обеспечения баланса частных и публичных интересов при определении срока публичного сервитута

Обеспечение баланса частных и публичных интересов является важной задачей для законодателя, так как от этого зависит эффективность применения конкретных правовых норм и институтов. При этом в условиях разнообразия участников правоотношений по составу, разнонаправленности их интересов бывает достаточно сложно найти сбалансированное сочетание интересов одних субъектов с интересами других.

Одним из примеров разрешения законодателем задачи обеспечения баланса частных и публичных интересов является правовое регулирование публичных сервитутов. Особенный интерес представляют публичные сервитуты, которые регулируются в рамках главы V.7 «Установление публичного сервитута в отдельных целях» Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) 1. Это связано с тем, что наряду с частными и публичными интересами важное значение имеют частно-публичные интересы. Рассмотрим публичные сервитуты для отдельных целей подробнее.

Публичные сервитуты для отдельных целей были введены в российское законодательство с 1 февраля 2018 года, когда вступил в силу Федеральный закон от

3 августа 2018 года № 341-ФЗ 2, а ЗК РФ был дополнен главой V.7 «Установление публичного сервитута в отдельных целях». Правовое регулирование публичных сервитутов для отдельных целей было призвано упорядочить сложные отношения, которые включают частные интересы правообладателей земельных участков по эффективному использованию земельных участков, публичные интересы государства, общества и отдельных общественных групп по развитию и использованию различных видов инфраструктуры и частно-публичные интересы обладателей публичных сервитутов по извлечению прибыли и минимизации расходов.

Следует отметить, что публичные сервитуты для отдельных целей также регулируются статьей 23 ЗК РФ, так как они указаны в этой статье в качестве одного из видов публичных сервитутов. Однако при этом в главе V.7 содержатся особые правила в отношении инфраструктурных публичных сервитутов, которые в том числе касаются порядка установления публичного сервитута и вопросов платы за него. Следовательно, при разрешении вопросов правового регулирования публичных сервитутов для отдельных целей статья 23 ЗК РФ является общей, а нормы главы V.7 специальными.

Исследователи часто отмечают, что при регулировании инфраструктурных публичных сервитутов законодатель в основном использовал императивный метод. При установлении публичного сервитута для отдельных целей отсутствует свобода выбора контрагента, имеются серьезные ограничения свободы определения условий соглашения об осуществлении публичного сервитута. Также отмечается связанность действий сторон на этапе реализации соглашения об осуществлении публичного сервитута решением компетентного государственного органа 3.

Но указанные аспекты использования императивного метода были бы не столь существенными, если бы инфраструктурный публичный сервитут устанавливался на незначительный и при этом пресекательный срок, который не мог бы быть пролонгирован без уважительных причин. Если же имеет место ситуация, когда публичный сервитут для отдельных целей может быть установлен на продолжительный срок с возможностью его пролонгации, то частные интересы, касающиеся использования земельного участка, существенным образом ограничиваются. В связи с этим одной из проблем, которая может создать дисбаланс частных и публичных интересов при установлении инфраструктурных публичных сервитутов в пользу публичных интересов, является срочность публичного сервитута для отдельных целей.

Если инфраструктурный публичный сервитут устанавливается на определенный срок, то есть является срочным, то это отвечает частным интересам правообладателя земельного участка, так как по окончании срока действия публичного сервитута для отдельных целей правообладатель вправе использовать весь земельный участок и получать доход от экономической деятельности, который, как правило, выше платы за публичный сервитут. В определенных случаях, например при отсутствии желания или возможности использовать земельный участок, правообладателю будет выгоднее использовать бессрочный публичный сервитут для отдельных целей.

Если устанавливается срочный инфраструктурный публичный сервитут, то это, как правило, не является целесообразным для публичных интересов. Для государства, общества и общественных групп представляет существенное значение развитие инженерной инфраструктуры, в том числе строительство и эксплуатация линейных объектов, объектов теплоснабжения, электроснабжения и газоснабжения. В таких случаях публичным интересам больше отвечает бессрочный публичный сервитут для отдельных целей, поскольку в этом случае услуги по предоставлению тепла и электричества будут оказываться на постоянной основе. При этом, полагаю, в отдельных случаях возможно наблюдать обратную ситуацию. Например, для капитального ремонта участков (частей) линейных объектов неразумно устанавливать бессрочный инфраструктурный публичный сервитут, так как в таком случае выполнение указанных работ может затянуться и не привести к скорейшему восстановлению электроснабжения или теплоснабжения.

Также для реализации частно-публичных интересов обладателей публичных сервитутов для отдельных целей, как правило, большую роль играют бессрочные инфраструктурные публичные сервитуты. Например, если установлен бессрочный публичный сервитут для целей газоснабжения, то соответствующий обладатель публичного сервитута может получать постоянную прибыль при относительно небольших платах за публичный сервитут и низких шансах на прекращение публичного сервитута для отдельных целей. Но следует отметить, что часто исходя из целей публичного сервитута для отдельных целей, экономических условий, планов развития обладателя публичного сервитута более разумным может являться срочный инфраструктурный публичный сервитут. Например, проведение инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов, не требует установления бессрочного публичного сервитута для отдельных целей. Кроме того, не исключаются случаи строительства временных инженерных сооружений для группы потребителей или на период реконструкции уже построенных инженерных сооружений.

Соответственно, вопрос срочности публичного сервитута может быть решен различным образом в зависимости от цели публичного сервитута для отдельных целей, конкретного вида интересов, сложившейся экономической ситуации.

В статье 39.45 ЗК РФ указано, что публичный сервитут для отдельных целей устанавливается на срок, который указан в ходатайстве об установлении публичного сервитута. Обычно этот срок ограничен определенными временны ́ ми рамками. Например, если публичный сервитут для отдельных целей устанавливается в целях размещения линейных объектов, то он может быть установлен на срок от 10 до 49 лет. То есть законодатель не предусмотрел возможность установления бессрочного публичного сервитута для отдельных целей.

Обладатель публичного сервитута вправе до окончания срока инфраструктурного публичного сервитута обратиться с ходатайством об установлении соответствующего обременения на новый срок. При этом количество таких обращений законодательством не ограничено, что может приводить к установлению публичного сервитута для отдельных целей аналогичного ранее установленному.

Следует отметить, что вопрос срочности публичного сервитута для отдельных целей не является сугубо российской проблемой и имеет существенное значение и для зарубежных государств. Рассмотрим, как указанная проблема разрешается в иностранных правопорядках.

В законодательстве разных стран имеются правовые конструкции близкие по содержанию к правовому институту, который именуется в России публичным сервитутом 4. При этом если проанализировать зарубежное законодательство в отношении срочности публичных сервитутов для отдельных целей, то можно сделать вывод об отсутствии единообразия законодательного регулирования по этому вопросу.

Например, во Франции публичные сервитуты для отдельных целей именуются административными сервитутам. Французская судебная практика указывает на то, что срок действия административных сервитутов является неограниченным, а их неиспользование в течение 30 лет не влечет их прекращения 5.

В Гражданском кодексе Испании 6 сказано о том, что в случае неспособности сер-витуария использовать сервитут в течение 20 лет он аннулируется. При этом особые положения о прекращении уставного сервитута, то есть сервитута, установленного в соответствии с законом, в Гражданском кодексе Испании не содержатся. В связи с этим можно говорить о том, что у сервитутов, которые введены в целях общественной пользы, конкретный срок осуществления не установлен. При этом для таких сервитутов могут быть установлены определенные ограничения, которые закрепляются уставными положениями и правилами. Соответственно, уставный сервитут может иметь определенный срок его осуществления.

Похожая ситуация сложилась и в Новой Зеландии. Согласно статье 338 Закона о местном самоуправлении от 1974 года 7 административный орган может предоставить любому лицу сервитут или другое право на срок не более 50 лет и на таких условиях, какие административный орган сочтет нужным установить, разрешая этому лицу прокладывать трубы для нефти или биотоплива или для любой другой цели в округе под или вдоль любой дороги или (с согласия владельцев) под или вдоль любой частной дороги или частного пути. Соответственно, в этом случае сервитут будет являться срочным.

В Швеции можно установить сервитут инженерных сетей, который регулируется законом «О сервитутах инженерных сетей» от 1973 года с поправками, внесенными в 1995 году 8. Согласно этому закону устанавливаются сервитуты для следующих сетей:

• 1)    государственные или муниципальные телефонные сети, высоковольтные линии передачи;

• 2)    сети водоснабжения и канализации, если они имеют значение для всей страны или определенной территории, а также являются частью государственных или муниципальных сетей и снабжают водой коммуну или выполняют функцию отвода вод;

• 3)    инженерные сети, которые предназначены для общественного потребления, в том числе проводящие тепло, газ и иные продукты.

В Законе «О сервитутах инженерных сетей» не содержится временное ограничение для сервитутов, поэтому исследователи пишут о том, что указанные сервитуты обычно не ограничены по времени, то есть бессрочны 9.

Также неограниченным по времени является право использования земель под газопроводы в Дании 10.

Во многих штатах США также могут быть применены постоянные публичные сервитуты по соглашению с собственником земельного участка 11. Но, например, в штате Техас публичный сервитут для отдельных целей прекращается, если обладатель публичного сервитута его не использует (объективный критерий) или если он выражает намерение не использовать публичный сервитут в будущем (субъективный критерий). Для упрощения доказательной базы в части наступления обстоятельств, с которыми связывают установление субъективного критерия, в соглашениях указывают конкретный срок, по истечении которого публичный сервитут прекращается, а его обладатель не вправе использовать земельный участок 12.

Некоторые исследователи указывают на возможность применения как срочных, так и бессрочных публичных сервитутов в Словении 13. Что касается правового регулирования срочных публичных сервитутов, то, например, в статье 22 Закона об электронных коммуникациях 14 указано, что компетентный административный орган своим решением устанавливает сервитут в таком объеме и на такой срок, которые строго необходимы для строительства, установки, эксплуатации или обслуживания сети электронных коммуникаций и на время эксплуатации сети электронных коммуникаций и связанной с ней инфраструктуры. Согласно статье 23 Закона об электронных коммуникациях действие сервитута прекращается по соглашению обеих сторон или по истечении срока действия. Также сервитут может быть прекращен компетентным административным органом по просьбе одной из сторон, если сервитут больше не нужен, и по просьбе собственника недвижимого имущества, если обладатель права не приступил к осуществлению права в течение трех лет, если для этого нет разумных оснований.

Такой подход использования публичного сервитута для отдельных целей является достаточно гибким. На мой взгляд, он позволяет учитывать и частные, и частно-публичные, и публичные интересы. Это связано с тем, что в зависимости от целей установления публичного сервитута для отдельных целей и экономической ситуации сторонам правоотношений по установлению и осуществлению публичного сервитута для отдельных целей может быть более целесообразен срочный или бессрочный публичный сервитут. Считаю, что такую модель срока действия публичного сервитута для отдельных целей можно использовать и в российском законодательстве. При этом в случае заключения бессрочного (на неопределенный срок) публичного сервитута для отдельных целей у правообладателя земельного участка должны быть определенные гарантии, в том числе право на повышенный размер платы за публичный сервитут и право на ежегодную индексацию, то есть на увеличение размера платы за публичный сервитут для отдельных целей. Это поможет избежать злоупотреблений со стороны обладателей публичных сервитутов по установлению преимущественно бессрочных публичных сервитутов для отдельных целей.

Следует обратить внимание и на послед- ствия прекращения срочного публичного сервитута для отдельных целей. В соответствии с российским законодательством если срок публичного сервитута для отдельных целей закончился, то у обладателя такого публичного сервитута появляется обязанность снести объекты, которые были размещены на основании публичного сервитута для отдельных целей и при необходимости провести рекультивацию земельного участка в срок не позднее чем шесть месяцев с момента прекращения такого публичного сервитута. Некоторые исследователи считают, что в этом случае нет однозначной обязанности снести все объекты недвижимости, которые были размещены на служащем земельном участке на основании публичного сервитута для отдельных целей. Например, обязанность по сносу может касаться или не касаться объектов, которые не связаны прямо с целью установления публичного сервитута, например временные сооружения. Исходя из этого норма пункта 9 статьи 39.50 ЗК РФ не является однозначно определенной и может порождать противоположную правоприменительную практику. При этом снос линейного объекта после прекращения публичного сервитута может быть неразумным и приводить к значительным тратам для обладателя публичного сервитута. Полагаю, что вопрос о последствиях прекращения публичного сервитута для отдельных целей следует рассматривать исходя из срочности публичного сервитута для отдельных целей. Если публичный сервитут для отдельных целей является срочным, то по его окончании должны быть снесены все объекты, которые были размещены на служащем земельном участке, за исключением случаев, когда публичный сервитут для отдельных целей будет продлен. Если публичный сервитут для отдельных целей будет являться бессрочным, то снос указанных объектов возможно осуществить только в случае прекращения этого публичного сервитута.

Таким образом, при установлении и осуществлении публичного сервитута возни- кает проблема установления баланса частных и публичных интересов. Особенно эта проблема является актуальной в отношении публичных сервитутов для отдельных целей, где, помимо частных и публичных интересов, большое значение приобретают частно-публичные интересы обладателей публичных сервитутов для отдельных целей. Российское законодательство разрешает этот вопрос в пользу установления срочных публичных сервитутов для отдельных целей. В некоторых зарубежных государствах устанавливаются в том числе бессрочные публичные сервитуты для отдельных целей. На мой взгляд, возможность использования как срочных, так и бессрочных публичных сервитутов для отдельных целей больше соответствует интересам всех субъектов правоотношений по установлению и осуществлению публичных сервитутов для отдельных целей и позволяет достичь определенного баланса по этому вопросу.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ И СТОЧНИКИ

• 1.    Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147.

• 2.    О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов : Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 341-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2018, № 32 (Часть II), ст. 5134.

• 3.    Ушакова А. П. «Новый» публичный сервитут в дихотомии «частное и публичное» // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2020. № 12. С. 99–109.

• 4.    Резник Ж. Я. Публичный земельный сервитут пo рoссийскoму гражданскoму праву : монография. Самара : Самарское отделение литературного фонда России, 2010. 154 с.

• 5.    Синицын С. А. Частные и публичные

  сервитуты в российском и зарубежном праве // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. № 2. С. 26–45.

• 6.    Гражданский кодекс Испании (Codigo Civil). URL: http://snip.ly/FqE4#http://4ru.es/ knowledge_base/zakon-spain (дата обращения: 08.09.2022).

• 7.    Local Government Act 1974. URL: https://www.legislation.govt.nz/act/public/1974/ 0066/82.0/whole.html#DLM420720 (дата обращения: 08.09.2022).

• 8.    Ledningsr ä ttslag. URL: https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/sve nsk-forfattningssamling/ledningsrattslag-19731144_sfs-1973-1144 (дата обращения: 08.09.2022).

• 9.    Adam Bove, Viktor Dalbert. Ledningsr ä tt – anv ä nds det f ö r lite? URL: https://www.lantm . lth.se/fileadmin/fastighetsvetenskap/utbildning/ Examensarbete/10_5220_Adam_Bove_Vik tor_Dalbert.pdf (дата обращения: 08.09. 2022).

• 10.    Аверина К. Н. Особенности земельных отношений в Скандинавских странах // Юридические исследования. 2014. № 2. С. 47–77.

• 11.    Peggy Kirk Hall . Understanding and Negotiating Pipeline Easements. URL: https:// ohioline.osu.edu/factsheet/anr-33 (дата обращения: 08.09.2022).

• 12.    Tiffany Dowel. Texas Pipeline Easement Negotiation Checklist. URL: https://agrilifecdn . tamu.edu/texasaglaw/files/2016/08/Texas-Pipeline-Easement-Negotiation-Checklist.pdf (дата обращения: 08.09.2022).

• 13.    Iris Stopar, Maruska Subic Kovac. VRED-NOTENJE ZEMLJISC V PRIMERU STVARNE SLUŽNOSTI: ŠTUDIJA PRIMERA V SLOVE-NIJI | LAND VALUATION IN CASE OF EASEMENT: THE CASE STUDY IN SLOVENIA. URL: https://www.researchgate.net/publication/ 312507728_Land_valuation_in_case_of_ease ment_The_case_study_in_Slovenia (дата обращения: 08.09.2022).

• 14.    Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1). URL: http://www.pisrs.si/Pis.web/ pregledPredpisa?id=ZAKO6405 (дата обращения: 08.09.2022).