Проблема разграничения понятия "непосредственная демократия" со смежными категориями в контексте современной России

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, ,

Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, ,

осуществлении местного самоуправления (МСУ) и в рамках других форм непосредственной демократии, не противоречащих действующему законодательству1.

Последнее, с одной стороны, указывает на заинтересованность представителей публичной власти в развитии форм непосредственной демократии, с другой – говорит о наличии существенной регулятивной лакуны вследствие дефицита разъясняющих позицию разработчиков реформы подзаконных актов и судебной практики.

Ситуацию усугубляет отсутствие четких и конвенциональных представлений о сущности прямой демократии у многих представителей законодательной власти. Естественным следствием этого становится появление угрозы искажения принципов муниципальной реформы в процессе ее реализации. Возрастает вероятность того, что вместо развития форм непосредственной демократии законодатели сконцентрируются на продвижении внешне сходных с ней практик.

Купировать соответствующие риски можно лишь посредством достижения консенсуса относительно сущностных черт непосредственной демократии на основе синтеза ее научных концепций и отделения соответствующей дефиниции от смежных понятий.

Методология представленного исследования выстроена на основе комбинации элементов структурного и сравнительного анализа.

Вариативность интерпретации понятия . В рамках российской научной традиции (оказывающей наибольшее влияние на работу законодателей за счет воздействия эффекта «вращающихся дверей») разработкой понятия «прямая демократия» занимались преимущественно представители юриспруденции, опирающиеся на разнообразные концептуальные подходы, сформировавшиеся еще в советский период.

С формально правовой точки зрения (в рамках традиции отечественного правоведения) существуют как минимум четыре подхода к определению сущности прямой (непосредственной) демократии.

Во-первых, при помощи указанного понятия обозначают прямое волеизъявление народных масс в рамках процесса выработки и принятия государственных решений и непосредственное участие граждан в их реализации, в том числе – в контексте осуществления контрольных функций (Фарберов, 1975: 9).

Во-вторых, под непосредственной демократией может пониматься порядок организации публичной власти в обществе, предполагающий осуществление процедуры принятия решений на основе принципа прямого волеизъявления граждан (Шахназаров, 1974: 137).

В-третьих, под непосредственной демократией понимается личное, самостоятельное, никем не опосредованное участие граждан в реализации властных полномочий в процессе выработки, принятия и реализации решений в сфере государственного управления (Кабышев, 1979: 25).

В-четвертых, непосредственная демократия определяется в качестве системы социальных отношений, возникающих в процессе принятия решений относительно вопросов государственной и общественной жизни при помощи личностного прямого волеизъявления (Хевсаков, 2008: 29).

Также в ходе научных изысканий широко задействованы отдельные авторские трактовки понятия «прямая демократия», выработанные наиболее авторитетными экспертами в области юриспруденции. В частности, С.А. Авакьян интерпретирует прямую демократию как комплекс конституционно-правовых институтов, при помощи которых граждане непосредственным образом реализуют такие функции, как выражение воли народа, осуществление государственной власти и/или местного самоуправления2.

Н.П. Фарберов настаивал на том, что прямая демократия выражается в двух формах: и как непосредственное волеизъявление народа при выработке и принятии государственных решений, и как прямое участие в их реализации и контроле за соответствующими действиями (Фарберов, 1975: 9).

В.Н. Руденко интерпретирует прямую демократию как способ осуществления власти непосредственно гражданами путем принятия публично-властных решений. Отдельно следует отметить, что в рамках данного подхода сущность непосредственной демократии может быть изложена в двух вариациях. В первом случае под непосредственной демократией понимается модель управления, существующая вне контекста представительной демократии, во втором – комплекс институтов, функционирующих в том числе отчасти в рамках поля органов власти, формируемых по принципу делегирования прав на электоральной основе (Руденко, 2003: 90, 99).

В.В. Хевсаков дал определение прямой демократии как отдельной области публичновластных отношений, в пределах которой народ, позиционируемый как носитель суверенитета и единственный источник власти, или какая-либо его часть, обладающая самостоятельной организацией, непосредственным образом осуществляет собственные полномочия в сфере обсуждения, выработки, принятия решений по вопросам государственной либо общественной жизни, а также контроля за их реализацией на основе принципов инициативности, самостоятельности, всеобщего участия и прямого волеизъявления (Хевсаков, 2008: 32).

В.В. Гончаровым было выработано описательное определение непосредственной демократии, в рамках которого она обозначается как система публичной власти, для которой характерны следующие признаки: высокая степень участия граждан в процессе политической организации и устройства социума, наличие у населения объективной возможности оказывать определяющее воздействие на выбор направления развития государства и общества, принимать как на государственном, так и на местном уровне обладающие высшей юридической силой политически обязательные решения, в том числе – в рамках непосредственного правотворчества народа (Гончаров, 2020).

О.Ю. Гарькавченко истолковывает смысл рассматриваемого понятия как участие граждан в осуществлении власти, при котором данная функция не опосредуется специально избранными должностными лицами или институтами (Гарькавченко, 2012: 7).

Т.А. Корниенко сводит понятие непосредственной демократии к одной из форм осуществления местного самоуправления, основной специфической чертой которой является наличие у граждан возможности самостоятельно выступать в роли коллективного субъекта МСУ в рамках отправления публичной власти на муниципальном уровне (Корниенко, 2015).

Непосредственная демократия и смежные дефиниции . На практике в большинстве случаев непосредственную демократию определяют путем противопоставления представительной форме народовластия. Соответственно, под ней понимается система организации публичной власти, которая не предполагает делегирования права принятия решения по вопросам регуляции жизни общества специализированным институтам через электоральные процедуры (Поляков, 2014: 9; Червинская, 2019: 50).

Однако использованию данного подхода препятствует то, что в зарубежной политической науке уже функционирует множество понятий, смежных по содержанию с термином «непосредственная, прямая (или “чистая”) демократия» и зачастую используемых в качестве его синонима (Qvortrup, 2005: 15; Smith, 2009; Tierney, 2012: 32).

Так, понятие «прямая демократия» нередко отождествляют с категорией «энтисипаторная демократия» (или «демократия ожидания»), в рамках которой общественность регулярно переоценивает текущие тренды развития социума посредством «неформальных плебисцитов» через организацию разнообразных «ассамблей», являющих собой негосударственные совещательные структуры с широким представительством участников (Перегудов, 1998: 137). Таким образом, перспективы развития общества оцениваются неопосредованным образом, через интерпретацию происходящего широкими слоями населения, а не представителями власти или экспертного сообщества. В данном случае следует акцентировать внимание на том, что энтисипаторная демократия наделяет граждан, скорее, совещательными полномочиями и отказывает им в праве принятия политических решений, что, на наш взгляд, не позволяет отождествлять эту модель с прямой демократией.

Также широкой популярностью пользуется концепт «партисипаторная демократия». При помощи данного термина принято обозначать участие граждан в процессе осуществления публично-властных функций в активной и пассивной формах. Однако данное понятие в том числе подразумевает форматы деятельности, предполагающие кооперацию с избираемыми органами власти и должностными лицами (Нeld, 1996: 187; Zimmerman, 1995: 7).

Делиберативная демократия представляет собой специфическую модель политического устройства, в рамках которой принятие решений и их легитимация осуществляются на основе рационального обсуждения общественных проблем с участием широких слоев населения в рамках свободной публичной дискуссии (Алимов, Помазанский, 2020: 48). Следует подчеркнуть, что система делиберативной демократии ориентирована не на обеспечение прямого участия граждан в законотворчестве, а, скорее, на выстраивание эффективной обратной связи между законодателями и общественностью, то есть она проявляется в процедуре политического волеизъявления и принятия решений.

В качестве аналога непосредственного народовластия зачастую используется термин «плебисцитарная демократия», описывающий политическую модель, в рамках которой лидер использует выраженную легальным способом поддержку большинства населения с целью легитимировать свои решения в рамках противодействия элитам и властным институтам. Необходимо отметить, что в рамках данной модели (разработанной М. Вебером) граждане не выступают в качестве коллективного актора принятия решений, а лишь манифестируют свою поддержку определенной инициативы и тем самым легитимируют действия лидера по ее реализации (Weber, 1978: 267; Поляков, 2014: 181).

В целом отметим, что упомянутые синонимичные концепты, по нашему мнению, нельзя отождествлять с понятием непосредственной, прямой демократии. Они предполагают расширение участия широких масс населения в процессе выработки политических решений, однако не предусматривают привлечения граждан к их принятию, внедрению и прямому контролю за их реализацией.

Заключение . Несмотря на широкое разнообразие перечисленных вариантов интерпретации понятия «непосредственная (прямая) демократия», следует отметить наличие в их структуре универсальных элементов. В контексте муниципальной реформы, в рамках которой постепенно вводится одноуровневая местная система, происходит уход от принципа территориальности к принципу привязки к населению, четче закрепляются механизмы непосредственного участия граждан во властных решениях и действиях, требуется конкретизация сущностного содержания понятия непосредственной демократии и устранения смесовых характеристик, затрудняющих его размежевание с представительной и иными формами данного явления. Безотносительно к тому, раскрывается ли понятие в процессуальном, организационном, институциональном, социальном или ином контексте, интерпретаторы заостряют внимание на следующих аспектах.

Во-первых, непосредственная демократия предполагает участие граждан в решении публично-властных задач без участия структур-посредников, выстроенных на основе принципа электорального представительства.

Во-вторых, использование непосредственной демократии не может исчерпываться участием населения лишь в выработке решения, оно в обязательном порядке предполагает его выполнение, а также реализацию возможности контроля за его исполнением. Любые практики, связанные с обсуждением политических и управленческих решений, но не предполагающие придания воле большинства участников процедуры обязательного для исполнения органами государственной власти характера, относятся к смежным формам демократии (энтисипаторной, партиси-паторной, делиберативной и т. д.).

В-третьих, реализация непосредственной демократии так или иначе связана с осуществлением государственного и/или муниципального управления.

Признание указанных характеристик в качестве сущностных свойств непосредственной демократии ставит на повестку дня вопрос о возможной ревизии подходов законодателей к определению прямой демократии и ее форм. К числу последних, согласно действующему законодательству РФ, относятся публичные слушания, опросы граждан, собрания делегатов и ряд иных форматов активности, которые прямо или косвенно нарушают первые два принципа осуществления прямой демократии. Соответственно, возникает необходимость коррекции либо понятийного аппарата, используемого законодателями, либо самой концептуальной модели развития разных форм демократии в России.