Проблема соотношения теории и реальной управленческой практики содержательного наполнения реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства (на примере ряда крупнейших муниципалитетов Свердловской области)

За последние годы проблема обеспечения устойчивого и эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований приобрела достаточно высокую значимость и остроту.

С практической точки зрения это связано с недостаточными темпами модернизации и развития основных фондов, вследствие чего жилищный фонд и системы коммунальной инженерной инфраструктуры продолжают деградировать.

С экономической точки зрения проблема обусловлена, прежде всего тем, что фактические расходы на развитие сферы ЖКХ не покрывают реальных потребностей в её финансирования.

С макроэкономической точки зрения проблема актуализируется тем, что сфера ЖКХ Российской Федерации занимает крайне существенное место в экономике страны. По различным оценкам на сегодняшний день доля основных фондов составляет более 26 % от общего объёма основных фондов экономики Российской Федерации.

Политический аспект заключается в том, что расходы на оплату жилищно-коммунальных услуг и смежных с ними выплат составляют значительную часть реально располагаемых доходов практически всех групп и слоев населения.

Однако, с научной точки зрения, пожалуй главным теоретическим вопросом, является задача определения точных границ и исчерпывающего содержания объема урегулированных полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере.

Речь идет о том, что с одной стороны, сфера жилищно-коммунального хозяйства имеет обширнейшее нормативное и поднормативное регулирование на всех уровнях власти.

С другой стороны, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [1] не содержит в 17 статье исчерпывающего перечня полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Более того, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ в принципе не содержит и ни разу не упоминает понятие «жилищно-коммунальное хозяй- ство». Вместо четкого нормативного его определения, законодатель пошел по пути упоминания отдельных его подотраслей. В частности упоминаются:

• -    полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом "О теплоснабжении" [2];

• -    полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении" [3];

• -    разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов и т.д.

• -    установление и регулирование тарифов на предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями работы и услуги ;

• -    участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов;

• -    утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения;

• -    утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

• -    организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Совершенно очевидно, что названный перечень полномочий, в своей совокупности, далеко не полный и не совпадает с объемом понятия жилищнокоммунальное хозяйство, под которым традиционно понимается совокупность отраслей российской экономики, обеспечивающих работу инженерной инфраструктуры зданий населённых пунктов.

Традиционно в сферу ЖКХ входят жилищное хозяйство (капитальный и текущий ремонт зданий), теплоснабжение, водоснабжение, электроснабжение, ремонт инженерных коммуникаций, а также благоустройство территорий, утилизация мусора и уборка.

Таким образом, следует констатировать, что в рамках действующего федерального законодательства установлен открытый характер как направлений (подотраслей) сферы жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований, так и перечень полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере не носит закрытый характер.

С одной стороны, такое положение дел следует оценить положительно, так как диспозитивный характер норм оставляет высокую степень хозяйственного усмотрения органов местного самоуправления, что, в свою очередь, не только организационно удобно, но и вполне соотносится с принципом независимости и обособленности местного самоуправления как института.

С другой стороны, сказанное совершенно не соответствует методу правового регулирования муниципального права как сферы административноправовых (публичных) правоотношений, которой, априори, должна соответствовать высокая степень императивности правовых норм.

Выявленное противоречие наглядно проявляется в широчайшем спектре содержания реальной хозяйственной деятельности муниципалитетов в области развития сферы ЖКХ.

Заявленный тезис нашел свое подтверждение в ходе проведенного автором настоящей статьи теоретического исследования управленческой практики среди крупнейших муниципалитетов Свердловской области.

Актуальные направления реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории города Нижний Тагил, осуществляемые в рамках исполнения мероприятий муниципальной программы "Развитие и содержание объектов городского и ком- мунального хозяйства города Нижний Тагил до 2021 года" [4] представлены в таблице 1.

Таблица 1

Содержание деятельности ОМСУ города Нижний Тагил в сфере ЖКХ

1	Обеспечение реализации муниципальной программы "Развитие и содержание объектов городского и коммунального хозяйства города Нижний Тагил до 2021 года".
2	Развитие и поддержка городского общественного транспорта в городе Нижний Тагил
3	Строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание действующей сети автомобильных дорог общего пользования местного значения и искусственных сооружений на них
4	Развитие и содержание объектов внешнего благоустройства на территории города Нижний Тагил
5	Создание комфортных условий для населения города Нижний Тагил, проживающего в домах не обеспеченных централизованными системами водоснабжения и канализования
6	Создание и содержание мест захоронения, организация ритуальных услуг на территории города Нижний Тагил
7	Повышение комплексной безопасности и безопасности дорожного движения в городе
8	Обеспечение экологической безопасности, охрана, защита и воспроизводство городских лесов, городских зеленых насаждений, эксплуатационное содержание гидротехнических сооружений

Актуальные направления реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории города Екатеринбурга , осуществляемые в рамках исполнения мероприятий программы "Комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования "город Екатеринбург" на 2016 - 2025 годы" [5] представлены в таблице 2.

Таблица 2

Содержание деятельности ОМСУ города Екатеринбурга в сфере ЖКХ

1	Инженерно-техническая оптимизация коммунальных систем.
2	Взаимосвязанное перспективное планирование развития систем.
3	Обоснование мероприятий по комплексной реконструкции и модернизации системы коммунальной инфраструктуры.
4	Повышение надежности систем и качества предоставления коммунальных услуг.
5	Совершенствование механизмов развития энергосбережения и повышение энергоэффективности коммунальной инфраструктуры муниципального образования.
6	Повышение инвестиционной привлекательности коммунальной инфраструктуры муниципального образования.
7	Обеспечение сбалансированности интересов субъектов коммунальной инфраструктуры и потребителей

Актуальные направления реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории Се ровского городского округа, осуществляемые в рамках исполнения мероприятий муниципальной программы "Развитие жилищно-коммунального хозяйства, охрана окружающей среды и повышение энергетической эффективности на территории Серовского городского округа" на 2016 - 2020 годы" [6] представлены в таблице 3.

Таблица 3 Содержание деятельности ОМСУ Серовского городского округа в сфере ЖКХ

1	Развитие социальной инфраструктуры и улучшение жилищных условий граждан, проживающих на территории Серовского городского округа, обеспечение населения питьевой водой, прочие мероприятия в области коммунального хозяйства.
2	Развитие и модернизация объектов коммунального комплекса Серовского городского округа.
3	Развитие газификации в Серовском городском округе.
4	Энергосбережение  и  повышение  энергоэффективности  объектов  жилищно коммунального комплекса.
5	Обеспечение деятельности муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства".
6	Охрана окружающей среды

Актуальные направления реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории Новоуральского городского округа , осуществляемые в рамках исполнения мероприятий муниципальной программы "Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Новоуральском городском округе" на 2014 - 2018 годы" [7] представлены в таблице 4.

Таблица 4 Содержание деятельности ОМСУ Новоуральского городского округа в сфере ЖКХ

1	Развитие газификации Новоуральского городского округа
2	Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на территории Новоуральского городского округа
3	Формирование жилищного фонда для переселения граждан из жилых помещений, признанных непригодными для проживания и (или) с высоким уровнем износа на территории Новоуральского городского округа
4	Благоустройство Новоуральского городского округа
5	Проведение ремонта и содержание жилищного фонда на территории Новоуральского городского округа
6	Развитие систем коммунальной инфраструктуры на территории Новоуральского городского округа

Актуальные направления реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории го- 6

родского округа Первоуральск , осуществляемые в рамках исполнения мероприятий муниципальной программы "Развитие и модернизация жилищнокоммунального хозяйства, повышение энергетической эффективности городского округа Первоуральск до 2020 года" [8] представлены в таблице 5.

Таблица 5

Содержание деятельности ОМСУ городского округа Первоуральск в сфере ЖКХ

1	Улучшение жилищных условий граждан на территории городского округа Первоуральск
2	Развитие и модернизация коммунальной инфраструктуры на территории городского округа Первоуральск
3	Энергосбережение и повышение энергетической эффективности городского округа Первоуральск
4	Повышение качества условий проживания граждан на территории городского округа Первоуральск

Проведенное сравнительное исследование позволяет констатировать неравенство и широкий диапазон содержания реальной управленческой практики деятельности органов местного самоуправления в сфере развития и модернизации жилищно-коммунального хозяйства муниципалитетов.

Следует отметить, что поверхностный анализ аналогичных документов стратегического планирования муниципальных образований, расположенных в соседстве со Свердловской областью, показывает практически бесчисленное разнообразие направлений и содержания мероприятий муниципальных программ. В их числе, помимо вышеназванных, такие как:

• -    развитие водоисточников, водоподготовительных и водоочистных сооружений;

• -    управление безопасностью жилья;

• -    модернизация лифтового хозяйства многоквартирных домов;

• -    капитальный ремонт жилищного фонда;

• -    совершенствование структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством;

• -    разделение функций управления и обслуживания жилищного фонда;

• -    формирование конкурентной среды в сфере обслуживания жилья;

• -    реализация программы жилищных субсидий;

• -    развитие и модернизация инженерных сетей и объектов коммунальной инфраструктуры в целях повышения их надежности содержания и эксплуатации

• -    обеспечение бесперебойного предоставления коммунальных услуг потребителям;

• -    развитие и модернизация объектов теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, электроснабжения и т.д. и т.п.

В заключение статьи автор считает возможным высказать предложение в адрес федерального законодателя о рассмотрении вопроса необходимости систематизации, хотя бы базовых, основных и бесспорных направлений и подотраслей сферы жилищно-коммунального хозяйства поселений и городских округов на основании обобщения фактически сложившейся с момента принятия Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" управленческой практики.

Ведь удобная в оперативно-хозяйственном плане свобода усмотрения в организации собственной деятельности для городских властей имеет обратную сторону в форме юридически необязательного ее характера, что в свою очередь, ведет к прямому либо потенциальному нарушению конституционных прав и законных интересов граждан - жителей муниципальных образований.