Проблема совершенствования прав детей-беженцев в Российской Федерации

ВЕСТНИК 2015

Проблеме беженцев1 традиционно уделялось много внимания, но в последнее время она еще больше обострилась.

Особый вклад в разработку различных сторон этой проблемы внесен С.С. Алексеевым, С.Н. Бабуриным, Г.В. Барабашевым, В.И. Васильевым, Ю.А. Веденеевым [1, с. 2].

Проблема беженцев во всем мире уже давно рассматривается как глобальная, в связи с чем у многих стран разработаны собственные механизмы и существуют внутренние программы легализации статуса массовых переселений. Основная цель Управления Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ) ООН, созданного в 1950 году, заключается в обеспечении прав и благополучия беженцев. УВКБ ООН стремится обеспечить такое положение, при котором каждый мог бы осуществить право на убежище, находить убежище в другом государстве и добровольно возвращаться на свою родину. УВКБ ООН стремится найти долгосрочное урегулирование ситуации с беженцами. Свыше 6 800 сотрудников агентства работают в более чем 110 странах мира и оказывают правовую защиту и помощь миллионам беженцев, возвращающимся лицам, лицам, перемещенным внутри страны и лицам без граж данства.

Конвенция о статусе беженцев 1951 года – международный договор универсального характера, разработанный одновременно с УВКБ ООН, являющийся основополагающим соглашением между государствами по проблеме беженцев, а также правовой фундамент международной защиты беженцев и основа для национальных законодательств многих стран по вопросам беженцев. Конвенция вобрала в себя положительно зарекомендовавшие положения ранее заключенных соглашений по проблеме беженцев.

Однако Конвенция ООН 1951 года содержит ряд ограничений, которые на современном этапе развития общества не позволяют охватить всех лиц, нуждающихся в правовой и политической защите.

В 1967 году вступил в силу Протокол, касающийся статуса беженца. Он отменил ограничение действия Конвенции 1951 года во времени и снял право на «географическую» оговорку в отношении применения Конвенции 1951 года, придав ей универсальный характер. Кроме того, сам по себе Протокол 1967 года – независимое международное соглашение, и его участником может стать любое государство, независимо от того, является оно участником Конвенции 1951 года или нет.

Причины массового перемещения являются весьма разнообразными, и к ним в настоящее время относятся стихийные бедствия, экологические катастрофы и крайняя нищета. В результате на многих сегодняшних беженцев не распространяется определение, содержащееся в Конвенции о статусе беженцев. Оно включает жертв преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Положение беженцев является классическим примером взаимозависимости международного сообщества. Он наглядно показывает, как проблемы одной страны могут непосредственным образом сказываться на других странах.

Существует очевидная взаимосвязь между проблемой беженцев и вопросом прав человека. Нарушения прав меньшинств и межэтнические конфликты все чаще становятся причиной как массового ухода, так и перемещений населения внутри страны [2].

Беженцы обладают правами, которые должны соблюдаться и до того, как они обращаются с просьбой о предоставлении убежища, и в период рассмотрения их просьб и после их удовлетворения. Уважение прав человека является необходимым условием как предотвращения сегодняшних потоков беженцев, так и решения связанных с ними проблем.

Впервые проблема беженцев остро встала перед российским обществом после распада СССР, когда большинство русских и других русскоязычных граждан оказались жителями иностранных государств, в прошлом являвшихся союзными республиками. Во многих государствах стали ущемляться права и свободы русскоязычного населения. Формы ущемления прав и свобод принимали самые различные формы – в странах Балтии русскоязычному населению отказывали в предоставлении гражданства, появились ограничения в выборе профессии, русские школы стали сокращаться в количестве, средства массовой информации стали запрещаться. В результате всего этого началось переселение русскоязычного населения в Россию. Кроме того, в различных регионах самой России стали вспыхивать острые межнациональные конфликты, что привело к вынужденному переселению многих граждан этих районов.

Нельзя не отметить и такой факт, что в странах Восточной Европы происходили достаточно бурные политические процессы. Гражданские войны на межнациональной и религиозной почве в республиках бывшей Югославии заставили тысячи людей искать убежища в других странах.

И хотя иммиграция в Российскую Федерацию из дальнего зарубежья не носит столь массового характера, как из стран СНГ, однако и эта категория людей нуждалась в правовом регулировании их статуса на территории Российской Федерации.

Возникла острая необходимость решения сложных вопросов гражданства и обеспечения прав людей. И в феврале 1993 года принимаются Федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Эти законы определяют статус беженца и вынужденного переселенца, в них устанавливаются экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Следует отметить, что в 1993 году Российская Федерация присоединилась к Конвенции 1951 года о статусе беженца и Протоколу 1967 года, касающегося статуса беженцев [3, с. 182].

Присоединение России в 1992 году к Конвенции ООН 1951 года о беженцах и к Протоколу 1967 года, касающемуся статуса беженца, поставило задачу создания соответствующей законодательной базы, которую до 1993 г. Россия, как и ранее СССР, не имела. Федеральный закон Российской Федерации «О беженцах», принятый в большей степени по соображениям соответствия законодательства Российской Федерации ее международным обязательствам, во многом исходил из того положения, что Россия не является привлекательной страной для внешней миграции. Поэтому первая редакция Федерального закона РФ «О беженцах» носила во многом декларативный характер.

При принятии в 1997 г. новой редакции Федерального закона Российской Федерации «О беженцах» были учтены многочисленные замечания и предложения территориальных подразделений Федеральной миграционной службы России в субъектах Федерации, непосредственно работающих с лицами, ищущими убежища на территории Российской Федерации.

Новая редакция Федерального закона РФ «О беженцах» не свободна от недостатков. С момента разработки и принятия Конвенции ООН о беженцах, ставшей основой для законодательства по вопросам беженцев большинства стран мира, в том числе и России, прошло более 50 лет, в течение которых появились обстоятельства, не упомянутые в Конвенции, становившиеся причинами вынужденной миграции населения из родных мест.

ВЕСТНИК 2015

ВЕСТНИК 2015

Федеральный закон РФ о беженцах содержит следующее понятие беженца: «это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений». Это определение соответствует Конвенции ООН о статусе беженцев. Несмотря на то что со времени принятия Конвенции до подписания закона прошло более 40 лет, а со времени принятия закона прошло еще 20 лет, понятие осталось прежним.

Таким образом, российское законодательство выделяет два основных признака беженца: обоснованные опасения стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений; отсутствие желания и возможности вернуться в страну гражданства.

Рассмотрим вначале второй признак: невозможность и нежелание вернуться в страну гражданства (прежнего места жительства). Надо сказать, что в Законе все не так однозначно с этим признаком. По смыслу формулировки пункта 1 статьи 1 Закона о беженцах это относится только к лицам без гражданства.

Если же человек бежит из страны не из-за преследования по тому или иному признаку, а от военных действий, из опасений за свою жизнь, оставляя дом, хозяйство, родственников, то, как правило, он надеется вернуться домой, когда война закончится. Поэтому выделение такого признака кажется нелогичным.

Первый признак говорит о преследовании на основании расы, вероисповедания, гражданства, национальности, политических убеждений, принадлежности к социальной группе. А как быть, если убивают мирных граждан, женщин, детей, стариков только потому, что они живут на территории, провозгласившей независимость? Почему им надо доказывать, что их преследуют за какие-то политические убеждения или за веру, или за национальность? Одно дело, если конфликт носит явно национальный характер, тогда сама по себе принадлежность к определенной национальности может быть доказательством. Хотя даже в грузино-абхазском конфликте все было не так однозначно, и бежавшим из Абхазии людям все равно не давали статуса беженца только на основании их абхазской национальности.

Получается, что ни в силу Закона, ни в силу Конвенции человек, бежавший от войны, не имеет никаких гарантий быть признанным беженцем.

Это подтверждает и громоздкая и, по сути, произвольная процедура принятия решения о признании беженцем. Интересно, что обстоятельства военного или межнационального конфликта упоминаются в понятии «беженец» в Соглашении СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (от 24 сентября 1993 года). Соглашение содержит не только обязательства государства, принимающего беженцев, но и обязанности государства выезда.

Так, по этому Соглашению последнее обязано: осуще ствлять эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставляя возможность для его беспрепятственного добровольного выезда на территорию одной из Сторон; обеспечивать личную и имущественную безопасность эвакуирующихся, добиваясь прекращения огня, соблюдения охраны общественного порядка во время эвакуации; возмещать беженцам и вынужденным переселенцам стоимость оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества, компенсировать ущерб здоровью и потерю заработка.

Принимающая сторона обязана обеспечивать для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимые социально-бытовые условия; оказывать беженцам и вынужденным переселенцам содействие в трудоустройстве.

Соглашение также предусматривало создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам (он был создан в 1995 году, однако в настоящее время определить его судьбу затруднительно).

Соглашение было подписано главами государств Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана, Туркмении, Узбекистана. Украина в нем не участвовала [4].

В законах «О беженцах» и «О вынужденных поселенцах» определены и условия, при которых лицо не может быть признано беженцем или вынужденным переселенцем. Общими положениями этих двух законов являются следующие:

Беженцем и вынужденным переселенцем не может быть признано:

– лицо, совершившее преступление против мира и человечности или другие тяжкие преступления;

– лицо, покинувшее место жительства по экономическим причинам, либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [3, с. 183].

К сожалению, в Законе Российской Федерации «О беженцах» вопрос об особых гарантиях для детей, имеющих статус беженца, не получил должного освещения, притом что данная проблема в современном мире стоит наиболее остро. В российском праве не дано конкретного определения категории «дети-беженцы», однако на основании анализа законодательства под критерии данной категории подпадают следующие лица – иностранные граждане и лица без гражданства до достижения ими возраста 18 лет (совершеннолетия), покинувшие страну, в которой они постоянно проживали, в силу чрезвычайных обстоятельств.

При этом лица, вступившие в брак и ставшие дееспособными или объявленные дееспособными в порядке эмансипации, имеют такие же права и такие же обязанности, как и лица, достигшие 18 лет. Если над такими несовершеннолетними было установлено попечительство, то оно прекращается [5, с. 27].

По статистике УВКБ ООН, дети составляют половину всех беженцев в мире. Дети в наибольшей степени страдают в результате событий, приводящих к появлению беженцев, вследствие своей несамостоятельности, уязвимости и возрастных потребностей. В критических ситуациях в первую очередь страдают дети, а при недостатке ресурсов именно среди них резко растет смертность.

Факторами, оказывающими наиболее острое воздействие на детей-беженцев, являются:

– преследования, которым подвергаются члены их семей, трудности и беды их родителей, обстановка всеобщего насилия, характерная для бегства из страны происхождения;

• –    сам факт бегства из дома, что, как правило, происходит внезапно и без объяснения ребенку причин;

• –    потеря семьи, друзей и всего того, что является близким и родным;

• –    разлука с одним из родителей или с обоими родителями сразу во время бегства из страны;

• –    возложение на ребенка обязанностей взрослого человека при отсутствии одного из родителей;

• –    прекращение учебы;

• –    отсутствие возможности для игр;

• –    правовой статус беженцев;

• –    давление со стороны армии или вооруженных групп и др.

В основе защиты детей-беженцев лежат стандарты (права и пути их обеспечения), установленные международными договорами. Однако Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г. устанавливают для детей-беженцев те же стандарты, что и для взрослых. Никаких универсальных стандартов в отношении детей-беженцев не было также установлено ни в Конвенции ОАЕ 1969 г., ни к Картахенской декларации 1984 г. Первым международным договором, который установил большинство стандартов в отношении детей-беженцев, стала подписанная в 1989 г. Конвенция о правах ребенка. Хотя данная Конвенция не является специальным договором в отношении беженцев, дети-беженцы подпадают под ее действие, так как она охватывает всех людей моложе 18 лет без какой-либо дискриминации. В отличие от других международных соглашений, Конвенция о правах ребенка ратифицирована почти всеми государствами мира. В случае если та или иная страна не присоединилась к Конвенции 1951 г. и/или Протоколу 1967 г., но ратифицировало Конвенцию 1989 г., последняя может быть использована как инструмент для защиты детей-беженцев. Даже когда государство не ратифицировало ее, УВКБ использует Конвенцию 1989 г. очень широко, поскольку установленные в ней стандарты являются универсальными и приняты во всем мире. Данные стандарты используются УВКБ как руководящие принципы. В частности, при работе с детьми-беженцами Управление руководствуется установленным Конвенцией 1989 г. принципом поиска наилучшего решения для детей-беженцев, установленным в статье 3 Конвенции о правах ребенка. Хотя права, зафиксированные в Конвенции о правах ребенка, охватывают почти все аспекты жизни ребенка, существуют три вида права, которые настолько фундаментальны, что обобщают смысл Конвенции:

• –    правило «наилучших интересов»;

• –    отказ от дискриминации;

• –    право на участие [6].

Одно из важных положений, заложенных в Конвенции, заключается в утверждении принципа невысылки (non-refoulement), в соответствии с которым любое лицо, ищущее убежища, не может быть насильно возвращено в государство, где оно может подвергнуться преследованиям. Конвенция также определяет правовой статус

ВЕСТНИК 2015

ВЕСТНИК 2015

беженца, решает вопросы экономического, трудового, медицинского, общеобразовательного характера и т.д.

Особенно критическим является положение детей, прибывших без родителей из зон военных и межнациональных конфликтов. Эти дети оказываются в более сложных условиях. Некоторые из них, потеряв крышу над головой, составляют категорию бездомных и нередко переходят в ряды беспризорных. Они ночуют на вокзалах, в зданиях, предназначенных под снос, нередко голодают, имеют, как правило, аномалии в развитии. Лишенные заботы родных и близких, эти дети вынуждены самостоятельно добывать себе средства к существованию, порой даже незаконными способами (насилия, грабежи, разбойные нападения и др.). Зачастую такие дети становятся легкой добычей злоумышленников, объектом совершения преступлений разной степени тяжести, в том числе – и преступлений против их половой неприкосновенности [6, с. 101].

Именно поэтому проблема обеспечения адаптации детей-беженцев и предельное внимание к личности каждого такого ребенка имеет принципиально важный характер.

Одним из действенных рычагов в реализации миграционной политики и, в частности, в осуществлении помощи государства несовершеннолетним вынужденным мигрантам, стала Федеральная целевая программа «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев» на 1998–2000 гг., которая была включена в состав Президентской программы «Дети России». Цель Федеральной целевой программы «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев» – создание условий для нормального и гармоничного физического, психологического, образовательного и культурного развития детей из семей беженцев и вынужденных переселенцев. Причем основная доля психолого-педагогической поддержки и защиты должна осуществляться на региональном уровне.

Рядом исследователей установлено, что большая часть детей семей вынужденных мигрантов – жертвы либо свидетели насилия, вынужденные под страхом смерти покинуть свои дома. Они часто получают психические травмы, будучи свидетелями убийства своих родителей. По мнению Е.М. Черепановой, «нарушения, развивающиеся после пережитой психологической травмы, затрагивают все уровни человеческого функционирования (физиологический, личностный, уровень межличностного и социального взаимодействия), приводят к стойким личностным изменениям не только у людей, непосред- ственно переживших стресс, но и у очевидцев, и у членов их семей,.. способствуют формированию специфических семейных отношений и особых жизненных сценариев и могут влиять на всю дальнейшую жизнь» [7, с. 104].

Поток беженцев в Россию, в частности в приграничную Ростовскую область, вырос с июня 2014 года из-за сложной ситуации на юго-востоке Украины. Ежесуточно в область въезжали около 10 тысяч граждан Украины, часть из которых остается в регионе, остальные следуют транзитом.

Количество детей среди въезжающих в Россию украинских беженцев выросло в разы за последнее время: сейчас практически каждый второй беженец – несовершеннолетний.

По данным ФМС РФ установлено, что за последнее время в Ростовскую область въехало свыше 48,2 тысяч несовершеннолетних. Дети составляют «практически половину от прибывающих, хотя обычно их порядка 15%».

В целом по стране, в пунктах временного размещения находятся 14,3 тысяч украинских беженцев, остальных приютили родственники или даже незнакомые люди, вошедшие в положение беженцев. Назвать точное количество переселенцев сложно – большинство предпочитает не оформлять документы о вынужденном переселении [8].

«Неофициальный» статус украинцев вызывает не только разночтения в статистике, но и влечет трудности в организации помощи. Ведь, согласно российскому законодательству, только официальное оформление документов дает возможность для получения пособий, медицинских страховок, получения специализированной помощи.

Федеральные чиновники и представители региональных властей утверждают, что беженцы будут получать всю необходимую медицинскую помощь. Однако, как поясняют в Минздраве, бежавшие из Украины, находящиеся на территории РФ, «для получения полного комплекса медицинской помощи должны иметь статус беженца». В противном случае бесплатно им будет оказываться только экстренная медицинская помощь. Другими словами, за роды или операцию по удалению аппендикса врачи не имеют права брать деньги, а вот за лечение зубов или гриппа вынужденным переселенцам, не имеющим официального статуса, придется заплатить из своего кармана.

При этом с расселением беженцев также всё чаще возникают неприятные ситуации. Так, например, недавно власти Крыма сообщили, что республика будет принимать беженцев только из тех регионов юго-востока Украины, где идут активные боевые действия, фактически лишая уроженцев других украинских областей получить убежище на территории республики [10]. Однако ситуация в Украине такова, что вынуждает искать убежища ее граждан, проживающих и за пределами зоны боевых действий, и реальность угрозы их жизням подтверждают трагические события в Одессе и поощряемый официальными властями Украины разгул националистических элементов.

Дети-беженцы в России имеют право на получение бесплатного образования, и российские органы государственной власти оказывают в этом поддержку для украинских беженцев.

Как сообщил «Ленте.ру» российский уполномоченный по правам ребенка Павел Астахов, нагрузка на образовательные учреждения в приграничных регионах будет серьезная. Он добавил, что сейчас прорабатываются два варианта организации школьного образования для детей-беженцев. К первому относятся «выездные школы», когда учителя будут приезжать в центры временного проживания. Второй вариант предусматривает распределение учеников по уже существующим учебным заведениям. «Пока нам достаточно мест в школах, чтобы разместить украинских детей», – заверил детский омбудсмен [9].

Вопросам увеличения прав и возможностей уполномоченных по правам ребенка сегодня уделяют повышенное внимание, делая эти вопросы предметом диссертационных исследований.

В 2015 году была защищена кандидатская диссертация Шамрина Максима Юрьевича на тему «Административно-правовой статус уполномоченного по правам ребёнка».

В вопросе предоставления образования детям-беженцам возникают и проблемы. Например, у ребенка, чьи родители имеют статус беженца, нет своих документов – его просто вписывают в свидетельство папы или мамы. Это значит, что дети-беженцы, в отличие от российских сверстников, не могут сдавать ЕГЭ, участвовать в школьных олимпиадах, ездить внутри страны, а тем более за рубеж для участия, например, в спортивных соревнованиях – одним словом, они не могут совершать действия, требующие удостоверения личности.

Не надо забывать, что не только с Украины приезжают беженцы. Граждане многих других стран тоже стремятся найти убежище на территории Российской Федерации. Беженцы для предоставления им убежища обращаются во все регионы России, а не только там, где есть специальный жилой фонд, и потому вынуждены решать проблемы с жильем самостоятельно. Так, например, в 2010 году в Санкт-Петербурге временное убежище было предоставлено 22 семьям (35 человек). Всего в Петербурге 87 семей являются беженцами (127 человек). Преимущественно это граждане Афганистана. Но в 2010 году поступило много заявлений от приехавших в Россию граждан Египта [10].

Дети беженцев, рожденные на территории нашей страны, не становятся автоматически россиянами. Подобной юридической практики в России до сих пор не существует, в то время как в других странах, например в США, ребенок, рожденный на их территории, автоматически получает гражданство этой страны, и не имеет значения, кто он по национальности.

В России же вопрос о гражданстве ребенка будет решаться в том случае, если, прожив в России до 14-летнего возраста, он, в соответствующем порядке, обратится в Федеральную миграционную службу.

Таким образом, нами была рассмотрена ситуация с положением несовершеннолетних беженцев, вынужденных искать убежища на территории РФ.

Для облегчения получения убежища несовершеннолетним беженцам и улучшения их жизни на территории Российской Федерации необходимо внести изменения в законодательство.

Федеральный закон России «О беженцах» содержит норму об обязательности пребывания беженца в месте, определенном органом исполнительной власти по миграционной службе. Это противоречит ст. 27 Конституции Российской Федерации, которая определяет: «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно ... выбирать место пребывания и жительства». В связи с тем что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации, любое требование территориального федерального органа по миграционной службе о переезде беженца в какое-либо место жительства против его воли незаконно как противоречащее Конституции Российской Федерации [1, с. 140].

Объективной необходимостью, таким образом, является внесение изменений в Федеральный закон «О беженцах» и приведение его положений в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации в целях исключения данного несоответствия.

Необходимо признать, что проблема несо-

ВЕСТНИК 2015

ВЕСТНИК 2015

вершеннолетних беженцев является особо важной и должна подлежать отдельному правовому регулированию, являющемуся единственным эффективным способом обеспечения прав и свобод несовершеннолетних беженцев и защиты их жизни и здоровья.

Важным шагом на пути совершенствования государственных гарантий защиты прав и свобод несовершеннолетних беженцев стало бы принятие отдельного Федерального закона «О гарантиях для несовершеннолетних беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации», который должен быть построен на принципах осознания того, что жизнь каждого ребенка является величайшей ценностью, необходимости обеспечения каждому ребенку гарантий достойной жизни и нормального развития. В частности, должны быть законодательно исключены возможности выдворения из страны ищущего убежища несовершеннолетнего; кроме того, данная гарантия не должна истекать после достижения последним возраста 18 лет. В законе также должны быть прописаны гарантии бесплатного оказания медицинский и психологической реабилитационной помощи несовершеннолетним беженцем.

Кроме того, немаловажным инструментом обеспечения гарантий для несовершеннолетних беженцев является создание системы органов общественного контроля, осуществляющих надзор за обеспечением государственными органами прав несовершеннолетних беженцев.

Также необходимостью является законодательное расширение понятия категории «беженец» на лиц, прибывших из зоны боевых действий, освобождение их от необходимости доказывать факт преследования по национальному, религиозному, политическому или иному признаку.

Также существенным законодательным шагом было бы установление нормы, по которой новорожденные дети беженцев, рожденные на территории Российской Федерации, имели бы права на получение гражданства Российской Федерации без каких-либо препятствий. Кроме того, каждый въезжающий в Россию ребёнок- беженец должен быть обеспечен своим индивидуальным документом, а не вписываться в документы родителей, что позволит решить проблему с получением льгот, образовательных и медицинских услуг.