Проблема зарождения бюрократии в России в отечественной и зарубежной историографии

Государственная бюрократия занимает одно из самых важных мест в механизме власти и управления в современном мире. Она оказывает прямое влияние на политические процессы и идеологию. Особую роль бюрократии в России можно проследить практически с момента ее становления. Однако именно вопрос о времени зарождения бюрократии является наиболее дискуссионным в современной исторической науке.

Специальное изучение феномена русской бюрократии началось в середине XIX века, когда среди русских общественных деятелей вспыхнул спор о месте, которое она занимает в жизни страны. Были предприняты первые попытки сделать экскурс в историю. Против утверждения о коллегиальности государственных учреждений средневековой России выступил историк-правовед середины XIX века К.Д. Кавелин¹. В то же время Б.Н. Чичерин разграничил понятия «коллегиальный» и «бюрократический». Он отметил, что в XVII веке грамоты государя писались ко всем вместе и донесения воевод с товарищами к государю — от имени всех. Следовательно, управление было коллегиальное, а не бюрократическое, но эта коллегиальность не имела никакой юридической определенности: решение вопросов было предоставлено частному соглашению правителей. Запутанность отношений, неопределенность прав и обязанностей, частый недостаток средств, отсутствие установленного законом делопроизводства затрудняли управление и вели к злоупотреблениям. Правильная система, по мнению Б.Н. Чичерина, была установлена только при Петре Великом 2 .

Н.П. Лихачев, исследуя приказную систему, пришел к заключению, что во внутреннем устройстве приказов преобладало товарищеское начало. Однако историк не решил вопрос о коллегиальности. С одной стороны, исследователь назвал справедливым замечание И.Е. Андреевского о том, что трудно приложить понятие бюрократии или коллегии к древнему патриархальному учреждению наших приказов, с другой — находил некоторые признаки коллегиальности в Уложении 1649 г.3

Иную точку зрения представил историк и писатель второй половины XIX века Е.П. Карнович. Он проследил эволюцию понятия «чиновник», отметив, что ранее XIX века употреблялось вместо этого слова «служилый человек». У западно-европейских народов для обозначения чиновничества существует латиногреческое слово «бюрократия». Существование «чиновничества» или «бюрократии», по его мнению, всегда составляло и впредь будет составлять необходимую принадлежность правительственного механизма в каждом государстве как особая сила, уничтожение которой невозможно, а приказные люди, дьяки были истинными представителями бюрократии Московской Руси4.

Следствием разногласий в общественном мнении стало появление неоднозначных трактовок смысла понятия бюрократия издателями самых популярных словарей конца XIX века. Ф.А. Брокгауз и И.А. Эфрон дословно переводили (с французского и греческого) «бюрократию» как «господство канцелярии», а термин «бюрократический» считали вполне соответствовавшим русскому слову «приказный». Бюрократия — это то направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным). В статье выражено несогласие с мнением, что родоначальником бюрократии был Петр I, и утверждается мнение о ее порождении централизацией. В России не было противопоставлений верховной власти и среднего класса, так как наше дворянство вышло из среды бюрократии и было по преимуществу служилым сословием5.

Иначе трактовалась бюрократия А. Джи-вилеговым: бюрократия — это чиновничество или особый административный строй, характеризующийся своей полной оторванностью от жизни и деспотическим навязыванием обществу принципов управления, чуждых его действительным интересам. По его мнению, не всякий административный строй может быть назван бюрократическим, хотя чиновничество — неизбежная его принадлежность. С бюрократом мы имеем дело тогда, когда административные принципы, осуществляемые правительством при посредстве послушной чиновничьей армии, проводятся помимо воли и участия народа. До возникновения абсолютизма появление бюрократии было невозможно, так как широкая сеть чиновников содержалась на жалованье из государевой казны и только урегулированная система сбора налогов при Петре I обеспечила содержание большой армии чиновников6.

Известный историк феодализма С.Б. Веселовский впервые четко сформулировал взгляд на приказных людей как в основном простонародную по происхождению группу, еще не обособившуюся в «сильную позже администрацию». Как утверждал исследователь, в XVII веке «класс» дьяков еще не был бюрократией, а приказы нельзя назвать бюрократическими учреждениями, так как судьи и дьяки были равноправными товарищами, не были подчинены один другому, хотя высший слой приказных Московского государства явно развивался в этом направлении7.

В начале 60-х годов А.К. Леонтьев оспорил наблюдения С.Б. Веселовского. Он полагал, что зарождение бюрократии было длительным процессом. В конце XV—XVI века, по мнению исследователя, постепенно создавалась наследственная приказная элита, обязанная своим возвышением великокняжеской власти, тесно связанная с поместным дворянством и служившая верной опорой складывавшемуся самоуправлению. Образовывался костяк приказной бюрократии в лице дьяков и подьячих — кадры опытных приказных деятелей, в совершенстве знакомых с тонкостями правительственного делопроизводства, для которых служба в системе государственного управления являлась основным их занятием, источником их материального благополучия. Историк выделил три этапа развития приказной системы: 1) происходила эволюция в системе органов дворцового управления: они наделялись государственными функциями; 2) начинали складываться го сударственные приказы, главным образом на основе превращения некоторых временных думских комиссий в постоянные ведомства приказного типа; 3) во второй половине XVI века приказы утверждались как органы центрального управления, окончательно складывался их штат, определялась сфера их деятельности8.

Работы С.Б. Веселовского и А.К. Леонтьева стали продолжением бурных споров в исторической литературе XIX века по вопросам о времени и этапах становления бюрократии в России, которые в середине 60-х годов стали частью дискуссии о сущности и этапах развития русского абсолютизма9. К этому времени исследователи абсолютизма систематизировали ряд признаков, типичных для его государственно-политической структуры, и бюрократию стали рассматривать как одно из его составляющих. Но и на вопрос о времени зарождения абсолютизма не было единой точки зрения. Некоторые ученые видели признаки абсолютизма в России второй половины XVI века, связывая его с реформой Избранной рады10, другие считали отправной точкой середину XVII века11, но все единодушны были в том, что в первой половине XVIII столетия абсолютизм в России уже утвердился12. Сложилась ситуация, аналогичная вопросу с бюрократией: прийти к единому мнению оказалось практически невозможным.

В это же время вышел очередной том Большой советской энциклопедии, где бюрократия рассматривалась как специфическая форма социальных организаций в обществе, построенном на социальном неравенстве и эксплуатации, а характерным ее признаком названо наличие привилегированной и оторванной от народа чиновничье-администра-тивной касты13.

Дискуссия вокруг начальных этапов становления бюрократии получила свое логическое продолжение. Появились новые работы с глубоким анализом источников, применением современных методов исследования. Однако общая идея разногласий осталась прежней.

А.А. Зимин предпринял попытку пересмотреть вопрос об образовании приказной системы управления в Русском государстве в XVI веке. По его мнению, приказы все более становились ведомствами с постоянным составом и строго ограниченными функциями, приказная система носила достаточно выраженные бюрократические черты14.

Согласно утверждению С.О. Шмидта, появление бюрократии связано с централи- зацией управления, которая в России опережала экономическую централизацию. Предполагая, что некоторые признаки абсолютизма можно обнаружить уже в середине XVI века, историк сделал заключение, что оформление бюрократии произошло в конце XV— XVI веке, когда зарождалась приказная система управления, важнейшими звеньями которой были дьяки и подьячие15.

Н.Ф. Демидова пришла к выводу, что бюрократия в России прошла три основных этапа в своем развитии: в XIV — начале XVIII века она являлась служилой; с начала XVIII века по 60-е годы XVIII века — дворянской, а в 60-е годы XVIII века — чиновнической. Для дьяков и подьячих работа в приказных учреждениях превращалась в постоянную профессию. Существование и развитие этой группы и являлось показателем роста бюрократических тенденций16.

По утверждению С.М. Троицкого, немногочисленная, но хорошо организованная бюрократия сложилась в России лишь в первой половине XVIII века, причем ее формирование было длительным и сложным процессом. Абсолютная монархия опиралась на среднее и мелкое дворянство, стремилась создать дворянскую бюрократию17.

Н.И. Павленко также полагает, что в России бюрократия ведет начало со времени оформления абсолютизма. Специфические требования бюрократической формы административного устройства Н.И. Павленко, очевидно, руководствуясь классической веберовской теорией, склонен выделять следующие: зависимость чиновников от монарха; существование строгой иерархии учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами; унификация структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц; углубление разделения туда в управленческом аппарате, выражавшееся хотя бы в таком первичном его виде, как разграничение гражданской службы и военной и т. д. По мнению исследователя, в XVII веке отсутствовал единый текст присяги и не было обязательства действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами; отсутствовали нормативные акты, определяющие единство принципов организации, прав и обязанностей; в системе занятия должностных мест превалировали наследственный характер и родовитость, а при Петре I все определяли личные качества человека и его способности18.

А.П. Павлов, исследовав приказную систему правления Б. Годунова, пришел к выводу, что на начало XVII века дьячество в целом было особой группой в системе служилого сословия, именно в этой среде получил развитие бюрократический принцип служебных отношений19.

Украинский историк В.И. Ульяновский поддержал гипотезу А.П. Павлова и на материалах времени царствования Лжедмитрия I доказал, что приказные в это время уже являлись особой группой в служилой среде со своими принципами взаимных отношений20.

Иного мнения придерживается А.Н. Ме-душевский, утверждая, что именно Петровские реформы послужили причиной выделения в рамках господствующего класса слоя бюрократии, а формирование и рост бюрократии укрепили госаппарат абсолютизма21.

Западный подход к проблеме изучения бюрократии несколько иной. Бюрократия понимается как профессиональный корпус чиновничества, организованный в пирамидальную иерархию, функционирующий по объективным единообразным правилам и процедурам, в общественных науках термин не несет уничижительных ассоциаций популярного использования22.

Бикфорд О’Брайн считает, что административная система изначально была бюрократической и ничем существенным не отличалась от западных учреждений того времени. В ней состояли талантливые, исполнительные люди, в совокупности дополнявшие друг друга в плане знаний и опыта, что послужило одной из причин значительных достижений Московского государства в военной и дипломатической сферах в XVII веке23.

Роберт Крамми указал на зародышевое состояние бюрократии русских приказов, однако очень высоко оценил большой профессионализм, имеющий в своей основе карьерный рост служащих и преданность дьяков и подьячих своему делу. По его словам, гораздо проще утверждать, что бюрократии не было, чем проследить и доказать ее существование. Тот факт, что представители высшей знати стремились встать во главе приказов, является неоспоримым доказательством сосредоточения власти в руках приказных, а значит и того, что бюрократии отводилось центральное место в жизни Московского государства24.

В отечественной историографии в последнее время наметился новый подход к изучению истории бюрократии. Г.Г. Литаврин, исследовав административное управление

Византийской империи как единственной страны классической бюрократии средневековой Европы, высказал мнение, что заси-лие бюрократии не следует идентифицировать с упрочением центральной власти, напротив, в условиях господства бюрократии государственная система превращается в систему официально творимого беззакония, где интересы государства перерастают в интересы высшего звена чиновничества. Правление бюрократии в ее наиболее оголтелых формах приводило, как правило, к взрыву, восстаниям и переворотам, ставившим у власти новую группировку25.

С нашей точки зрения, наиболее точным является следующее определение: бюрократия — специфический слой профессионалов в области управления, реализующий государственную политику, наделенный полномочиями исполнительной власти. Признаки бюрократии обнаруживаются уже в том обществе, где функционирует сложившийся аппарат центрального государственного управления, которым применительно к средневековой России является разветвленная сеть приказных учреждений, а для оценки степени бюрократизации этого аппарата с успехом может послужить концепция идеального типа бюрократии Макса Вебера. Проведенный анализ восстановленных биографий 673 дьяков и подьячих Смутного времени дает основание утверждать, что к началу XVII века в России уже сложилась особая правящая группа лиц, сосредоточившая в своих руках управление государством и обладающая достаточным постоянством своего численного состава и характера несения службы²⁶. Эта группа лиц представляет собой исторический тип приказной бюрократии с характерными признаками и особенностями, а ее развитие в начале XVII века следует рассматривать как важный этап становления российской бюрократии.

Таким образом, спор о проблеме бюрократии в истории Российского государства не является «достоянием» только XX столетия, а возник еще в середине XIX века, с момента первого употребления этого заимствованного отечественными исследователями иностранного термина. И сразу же мнения историков разделились по двум основным направлениям: первые были убеждены, что время возникновения бюрократии в России относится к XVI—XVII векам, когда появилась и функционировала приказная система государственного управления, другие доказывали, что только реформы Петра I и пре образование приказной системы в коллегиальную являются основанием для оформления бюрократии как особого административного строя со свойственными только ему признаками. Этот спор получил свое яркое продолжение и прошел чередой глубоких исследований с привлечением широкого круга источников и использованием новых методик сквозь весь XX век. В результате историки, занимаясь изучением системы государственного управления России XVI—XVIII веков в отдельные конкретные этапы ее развития, находили и продолжают находить каждый в сфере своих интересов доказательства существования бюрократии и вести бурную полемику со своими идейными «противниками». Осознание исторической ограниченности классического образца социального знания и соответствующих методологических регуляти-вов порождает потребность и проблему поиска новых средств анализа и репрезентации социальной реальности, требуют пересмотра многообразия западных идеологических концепций и их переоценки российскими исследователями.