Проблематика осуществления государственных закупок в Российской Федерации на этапах планирования и заключения контракта

Своевременное обеспечение организаций бюджетной сферы необходимыми ресурсами является обязательным условием для выполнения установленных функций и решения социально-экономических задач государства. В свою очередь, поставка товаров, работ и услуг, необходимых для удовлетворения государственных и муниципальных нужд, осуществляется путем содействия учреждений и поставщиков на рынке государственных закупок. Следовательно, специфика закупочного процесса оказывает особое влияние на испол- нение контрактных обязательств и эффективного использования выделенных государством бюджетных ресурсов. Отметим, что согласно информации, предоставленной Министерством финансов Российской Федерации, об исполнении федерального бюджета за первое полугодие 2023 г. наблюдается существенный рост расходной части бюджета над доходной в размере 2 350,2 млрд р. [1]. Существующий дефицит бюджетных ресурсов может быть покрыт как при помощи роста доходной части, так и эффективного управления расходами го сударства. Учитывая необходимость оп- тимизации величины расходов, следует рассмотреть существующую модель реализации государственных закупок путем исследования наиболее уязвимых статей контрактного законодательства.

Основным нормативным правовым актом , регулирующим закупочную деятельно сть на территории Российской Федерации , является Федеральный закон « О контрактной системе в сфере закупок товаров , работ , услуг для обе спечения государственных и муниципальных нужд » от 05.04.2013 № 44- ФЗ ( далее – Закон 44- ФЗ ). В целях формирования информации о каче стве осуществления государственных ( муниципальных ) закупок авторами про анализированы опубликованные в Единой информационной системе ( далее – ЕИС ) документы , отражающие итоги проведения уполномоченными контрольными органами власти мероприятий по проверке соблюдения контрактного законодательства учреждения ми , осуществляющими закупки товаров , работ , услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [2]. Информационной базой исследования послужили материалы плановых и внеплановых проверок , прове денных на территориях Республики Бурятия , Краснодарского края , Санкт - Петербурга за 2019–2021 гг .

Отметим, что проблематика соблюдения контрактного законодательства представлена в работках С. Н. Беловой [3], А. С. Са-фаргалиевой [4], Н. Э. Спиридоновой [5] и Е. А. Липатовой [6]. Авторами в научных работах выделены нарушения статьей Закона 44-ФЗ, оказывающие коррупционный эффект на рынок государственных закупок, снижающий уровень конкурентной среды. Например, А. С. Сафаргалиевой отмечено, что заказчиками устанавливаются «дискриминационные» требования к предмету закупки, что является признаком косвенного сговора между участниками рынка. В научной статье Н. Э. Спиридоновой особое внимание уделено нарушениям, связанным с определением и обоснованием цены контракта на этапе осуществления конкурентных процедур. В частности, заказчиками используются недостоверные источники информации, которые не соответствуют требо- ваниям Закона 44-ФЗ [8], а также некорректное применение методики определения НМЦК.

Однако ранее экономистами не о сущест - влялся анализ и дифференциация нарушений , опубликованных в ЕИС , что , в свою очередь , обуславливает актуальность и необходимость проведения подобного исследования . Получен ные результаты могут быть имплементирова ны органами власти при внесении изменений в концепцию осуществления государственных ( муниципальных ) закупок .

Методы исследования

В процессе исследования использованы ме тоды анализа опубликованной контрольными органами информации о нарушениях при про ведении государственных ( муниципальных ) закупок , систематизации выявленных уязви мых статей Закона 44- ФЗ , а также табличные и графические приемы визуализации полу ченных данных о несоблюдении контрактного законодательства на этапе планирования и заключения контракта .

Результаты и дискуссия

С целью установления уровня проработан ности контрактного законодательства авторами проанализировано 5 067 актов и предписаний , выданных субъектами Российской Федерации за 2019–2021 гг ., а именно :

– в Республике Бурятия 627 ед ., в т . ч . по результатам плановых проверок 365 ед .;

– в Краснодарском крае 3 000 ед ., в т . ч . по итогам проведения плановых проверок 1946 ед ., внеплановых проверок – 559 ед . и рассмотрения жалоб – 495 ед .;

– в Санкт - Петербурге 1440 ед ., в т . ч . по итогам проведения плановых проверок 981 ед ., внеплановых проверок – 459 ед .

На основании исследуемых данных состав лена классификация нарушений по этапам осу ществления го сударственных ( муниципаль ных ) закупок ( таблица ). Приведенная градация нарушений свидетельствует , что наибольшее количество несоответствий Закона 44- ФЗ выявлено по статьям , регулирующим стадии планирования и заключения контракта [9–18].

Так , на этапе планирования закупок участ никами контрактной системы нарушались по ложения ст . 16 Закона 44- ФЗ , заключающиеся

Классификация нарушений Закона 44-ФЗ на этапах осуществления государственных закупок Classification of violations of Law 44-FZ at the stages of public procurement

Этап Статья Закона 44-ФЗ Количество нарушений, ед. 2019 2020 2021 Республика Бурятия Планирование 16, 18, 21, 22 157 27 88 Осуществление закупок 24,34,93 153 107 176 Заключение, исполнение, изменение и расторжение контракта 94,95 75 28 171 Контроль в сфере закупок 103 34 49 77 Краснодарский край Планирование 7, 18, 21, 22, 23 1 065 452 437 Осуществление закупок 34,93 1 205 920 830 Заключение, исполнение, изменение и расторжение контракта 94 282 288 156 Контроль в сфере закупок 7, 103 205 216 466 Санкт-Петербург Планирование 18, 22 48 0 0 Осуществление закупок 34, 67, 69, 83.2 358 165 255 Заключение, исполнение, изменение и расторжение контракта 94, 95 114 15 79 Контроль в сфере закупок 103 229 18 316 в выявленных несоответствиях между данными плана-графика и фактическими расходами заказчика на обеспечение государственных контрактов. Кроме того, контрольными органами исследуемых субъектов Российской Федерации установлены нарушения ст. 18 Закона 44-ФЗ, обусловленные некорректным оформлением документации по обоснованию закупок товаров, работ, услуг, прилагаемой к плану-графику, в частности использование информации по не выполненным контрактам при обосновании и определении начальной (максимальной) цены контракта. Отметим, что нарушения, связанные с расчетом НМЦК, занимают значительную долю в общем количестве выявленных уклонений от соблюдения контрактного законодательства участниками закупок. Так, совокупное отклонение предельных цен контракта, рассчитанных заказчиками, с ценами, полученными путем пересчета контрольными органами в соответствии с требованиями законодательства, составило за 2021 г. 66,4 млн р. Несмотря на уменьшение количества нарушений по ст. 22 Закона 44-ФЗ на 32 ед. (14,15 %) в 2021 г., их стоимостное выражение возросло на 6,8 млн р. (11,40 %), что свидетельствует о существующих пробелах законодательства в части обоснования НМЦК (рисунок) [10].

В нарушение данной статьи организации бюджетной сферы либо не корректно обосно вывали НМЦК , либо , по мнению контрольных органов , неверно применяли методы расчета цены контракта , установленные ст . 22 Закона 44- ФЗ , в том числе использовали информацию по невыполненным контрактам , что впослед ствии приводило к завышению НМЦК . Други ми словами , несмотря на регламентированный порядок определения начальной ( максималь ной ) цены контракта , нарушения в практике учреждений в исследуемых субъектах Россий ской Федерации присутствуют , и их величина остается значительной по отношению к общей сумме иных допущенных случаев неиспол нения норм контрактного законодательства . Необходимо отметить , что по результатам проведения мониторинга государственных закупок Счетной палатой Российской Феде рации отмечено , что нарушения при обосно вании НМЦК составили 88,8 % в 2021 г . [7].

Выявленные нарушения по ст. 22 Закона 44-ФЗ в исследуемых субъектах Российской Федерации за 2019–2021 гг.

Revealed violations under Article 22 of Law 44-FZ in the studied subjects of the Russian Federation for 2019–2021

Следовательно , необходимо обратить особое внимание на процедуру расчета предельной цены контракта , поскольку органами власти неоднократно отмечало сь несоблюдение ст . 22 Закона 44- ФЗ .

Проблемы ценообразования могут оказывать значительное влияние на ход конкурентных процедур, в частности отсутствие заявок от потенциальных поставщиков ввиду установленной цены, не соответствующей рыночным условиям. По результатам контрольных процедур органами устанавливаются факты неправомерного снижения НМЦК с целью заключения контракта с единственным поставщиком, впоследствии участники рынка государственных закупок заключают дополнительное соглашение по увеличению стоимости контракта. Исследование судебной практики также демонстрирует разнообразные нарушения ст. 22 Закона 44-ФЗ. Например, по итогам дела № 21–206\2020 Пермского краевого суда установлено, что при расчете НМЦК методом сопоставимых рыночных цен заказчиком использовано три коммерческих предложения. Однако цена по одному коммерческому предложению указана без налога на добавленную стоимость в отличие от предложенных цен иными поставщиками, в результате полученные значения имели существенные различия в части финансовых условий. Иной случай несоблюдения ст. 22 Закона 44-ФЗ установлен в ходе дела № 7Р-66/2020 Верховного суда Республики Марий Эл. Так, по результатам проверки установлено, что заказчиком при осуществлении закупки на ремонтные работы предельная цена контракта определена при помощи метода сопоставимых рыночных цен.

Государственными и муниципальными за казчиками также не соблюдались положения ст . 7 Закона 44- ФЗ , в частности выявлены факты направления недостоверной или не полной информации о закупках в уполномо ченные органы . Также в ходе анализа отчетов о результатах проверок , проведенных в ис следуемых субъектах Российской Федерации , установлены случаи неуказания или неверного применения индивидуального кода закупки , а также некорректного формирования и ведения в ЕИС каталога товаров , работ , услуг в нару шение требований ст . 23 Закона 44- ФЗ . Деви ация заказчика в части использования КТРУ в собственных интересах проявлялась путем включения в аукционную документацию до полнительных требований к объекту закупки , позволяющих добиться заключения контракта с единственным поставщиком . В рамках всесто роннего анализа нарушений Закона 44- ФЗ на этапе планирования закупок в 2019 г . выделена значительная доля неисполнения положений ст . 21 Закона 44- ФЗ , утратившей силу с 1 ок тября 2019 г ., о невключении в план - график предстоящих закупок , что , в свою очередь , нарушает принципы гласности и открытости контрактной системы Российской Федерации .

На основании вышеизложенного необходимо отметить, что этап планирования госу- дарственных (муниципальных) закупок сопровождается довольно высоким количеством нарушений Закона 44-ФЗ. Данное упущение связано в первую очередь с отсутствием корректного обоснования закупок, в том числе допущением ошибок при формировании и утверждении планов-графиков закупок. При этом наиболее значительной проблемой в практике организаций бюджетной сферы становится определение НМЦК, а именно подбор верной информации и метода расчета предельной цены контракта, что свидетельствует о несовершенстве Закона 44-ФЗ.

Следует отметить , что на этапе заключе ния контракта в рассматриваемых субъектах Российской Федерации выявлены нарушения по статьям : 24, 34, 94. Говоря о неисполнении норм Закона 44- ФЗ в части способов опреде ления поставщиков по ст . 24, контрольные органы отмечают взаимосвязь со ст . 93, выражающуюся в отсутствии обо снования заключения контракта с единственным по ставщиком . Кроме того , к наиболее частым нарушениям ст . 93 относится : несвоевремен ное размещение извещений при осуществле нии закупок с единственным по ставщиком , превышение годового объема закупок при заключении контрактов без проведения кон курентных процедур и искусственное дробле ние единого лота на контракты суммой менее 100 тыс . р .

По ст . 34 Закона 44- ФЗ контрольными орга нами выделено нарушение сроков оплаты то варов , работ , услуг , отсутствие спецификации в контрактах , ненаправление требований по ставщику об уплате неустоек или неправиль ный расчет пени . Исходя из опубликованных отчетов необходимо подытожить , что большая часть закупок сводится к заключению контрак та с единственным поставщиком , что согласно статистическим данным нередко реализуется в нарушение положений Закона 44- ФЗ .

Однако в дополнение следует отметить, что заказчиками нарушены нормы ст. 30–33, 38 Закона 44-ФЗ, путем установления дополнительных требований о наличии финансовых или материальных ресурсов для исполнения контрактов и иных критериев, препятствующих проведению конкурентных способов отбора поставщика и способствующих заключению контракта с заведомо выбранным исполнителем. Следует отметить, что в нарушение положений вышеуказанных статей заказчиками предоставлялись недостоверные сведения о совокупных годовых объемах закупок с субъектами малого предпринимательства и социально ориентированными некоммерческими организациями, что, в свою очередь, препятствует развитию добросовестной конкуренции на рынке государственных закупок.

На основании исследования результатов контроля за осуществлением закупок това ров , работ , услуг для обеспечения государ ственных и муниципальных нужд выявлено , что контрольными органами на всех стадиях отмечается пренебрежение участниками закупок положений Закона 44- ФЗ . Недобро совестные заказчики путем некорректного формирования отчетных документов пере дают в контрольные органы информацию не в полном объеме , не позволяя своевременно выявить нарушения контрактного законода тельства , что впоследствии может привести к хищению средств из бюджета Российской Федерации . Кроме того , в целях избегания проведения конкурентных процедур между заказчиками и поставщиками существуют риски оппортунистического поведения пу тем : установления требований к предмету закупки под определенного исполнителя ; дробления лота закупки на составные ча сти ; установления излишних требований к финансовой или материальной обеспечен но сти поставщика , а также иных критериев , позволяющих отклонять заявки участников и препятствующих проведению конкурент ных методов отбора исполнителя контракта . Подобные действия со стороны заказчиков приводят к привилегированному положению отдельных поставщиков , получающих до полнительные выгоды от исполнения госу дарственного контракта , что может привести к личностному обогащению экономических субъектов , генерируя значительные финансо вые потоки вокруг определенных участников контрактной системы , препятствуя развитию конкурентного рынка .

Заключение

Выявленные нарушения свидетельствуют о недостаточности регулирования отечествен ной модели государственных ( муниципаль ных ) закупок и уязвимости данной области , позволяющей недобросовестным участникам закупок , изменяя « правила игры », реализо вывать собственные интересы . Отметим , что во всех исследуемых субъектах Российской Федерации участниками контрактной систе мы необоснованно заключаются контракты с единственным поставщиком , а также не правомерно устанавливается предельная цена контракта . Выявленная тенденция оказывает негативное влияние на эффективное использо вание бюджетных ресурсов и своевременное обеспечение организаций бюджетной сферы необходимым объемом и качеством товаров , работ и услуг .

Следовательно, полученные результаты исследования свидетельствуют о необходимости модификации существующего подхода по обеспечению нужд организаций бюджетной сферы для реализации особо важных задач и целей государства. Формирование эффективной модели государственных (муниципальных) закупок должно основываться на минимизации рисков коррупционной составляющей, характеризующейся заключением контракта с заранее установленным поставщиком, а также формированием НМЦК, не позволяющей добросовестным участникам принимать участие на рынке государственных закупок ввиду невозможности покрытия понесенных расходов в результате исполнения контракта. Кроме того, повышение прозрачности контрактной системы и усиление контроля способствуют сокращению типовых нарушений нормативных правовых актов Российской Федерации, что, в свою очередь, повысит эффективность осуществления государственных (муниципальных) закупок.