Проблемные аспекта обеспечения экологического контроля и пути совершенствования

На сегодняшний день, вызывает опасение экологическая ситуация, сложившаяся в России. В целом по всей территории участились различного рода экологические катастрофы техногенного (аварии электротехнических систем, на теплотрассах, объектах химической промышленности, разлив нефтепродуктов и др.)1 и природного (пожары, паводки, землетрясения и др.)2 характера, а также террористические акты, связанные с распространением эпидемий и эпизоотий.

Значительная нестабильность и напряженность в санитарногигиенической и экологической сферах создается необоснованным и несбалансированным развитием промышленных регионов и отдельных субъектов нашей страны.

Данные обстоятельства в перспективе, может перерасти в серьезную угрозу национальной безопасности страны. В связи с этим стратегическое значение имеет выявление и устранение проблемных аспектов публичного регулирования в сфере охраны окружающей среды, совершенствование отечественного экологического законодательства и повышение эффективности контрольного механизма.

Современный организационно-правовой механизм в данной сфере представлен: экологическим лицензированием, экологической экспертизой, экологическим контролем, оценкой воздействия на окружающую среду, экологическим нормированием, сертификацией, экологическим мониторингом и др. Всем им присущи качества административно-правового регулирования, где обязательным является институциональное правообеспечение публичных интересов неограниченного круга субъектов, характеризующиеся императивностью регламентации социальной действенности индивидов, опосредованных функциональным и юридическим неравенством субъектов, применяемых в целях обеспечения публичного порядка3. Следовательно, в экологическом законодательстве наблюдается тенденция развития административных регламентов осуществления функций по государственному и муниципальному контролю (надзору) в области охраны окружающей среды.

Анализ проблем в экологической сфере позволил нам разделить их на группы: несовершенство законодательства, не должное исполнение уставленных норм, а также низкая экологическая культура населения.

В действующем экологическом законодательстве выявлено ряд проблем:

• -    отсутствие единообразия в понимании термина экологический контроль;

• -    нет четкого законодательного отграничения понятий государственный экологический контроль от ряда смежных понятий, таких как «надзор», «экспертиза» и «аудит»;

• -    неразграниченность объектов и предмета федерального государственного и муниципального контроля, в следствии чего наблюдается дублирование контрольных функций;

• -    несостоятельность местных органов самоуправления в полной мере осуществлять возлагаемые на них федеральным законодательством «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴ полномочия по осуществлению муниципального контроля, в следствии недостаточности квалифицированных кадров и материальных ресурсов;

• -    наличие противоречий относительно реализации полномочий

органов местного самоуправления по осуществлению муниципального экологического контроля;

• -    наличие небольшого количества норм прямого действия, указывающие на недостаточное регулирование многих вопросов, отмечено присутствие большого количества отсылочных норм и подзаконных нормативных актов.

Проблемными аспектами правоприменительной практики должностных лиц органов государственного экологического контроля являются:

• -    неправильное применение должностными лицами норм материального права (ошибки в толковании объективной стороны экологических правонарушений; неверная квалификация правонарушения в экологической сфере; отсутствие состава (или одного из его элементов) вменяемого экологического правонарушения.

• -    нарушение должностными лицами процедурных норм: нарушение, установленных нормами, сроков проведения проверки; осуществление контрольных мероприятий в отсутствии лица (законного представителя), в отношении которого проводится это мероприятие; получения доказательств с нарушение порядка его получения (условия забора проб, хранения, транспортировки и др.); неверное оформление результатов проверки.

Эффективность выполнения государственного контроля зависит от устранения разночтений при правоприменении. В нашем понимании государственный экологический контроль представлен как составная часть общего механизма реализации законодательных предписаний на уровне государства, юридических и физических лиц, выраженных в проверке соблюдения экологических норм в природоохранительной сфере и обеспечению экологической безопасности страны.

Сопоставление терминов «контроль» и «надзор» позволило выявить, что на сегодняшний день не существует четкого разграничения их содержания. Можно сказать, что контроль и надзор имеют различия в функциях управления, однако находящиеся в тесной взаимосвязи между собой. В научной литературе и в нормативных правовых актах однопорядковая деятельность в экологической сфере может именуется по-разному, либо же наоборот одним термином обозначаются отличные по своему содержанию виды работ.

Соотношения близких по значению понятий «контроль» и «экспертиза», требует четкого разграничения полномочий, поскольку в нормативно-правовых актах (де-юре) и экологическая экспертиза и экологический контроль рассматриваются как самостоятельные виды деятельности, а де-факто существует дублирование проводимых мероприятий.

Анализ схожих черт между государственным экологическим контролем и экологическим аудитом выявил сходство только к общности задачи, выраженной в проверки соблюдения субъектом хозяйственной деятельности законодательства экологической сферы, но целевые различия указывают на невозможности замещения понятия экологический контроль на экологический аудит.

В качестве практических рекомендаций по разграничению полномочий в сфере осуществления государственного экологического контроля возможно предложить следующие:

• -    экологический контроль необходимо осуществлять на том уровне публичной власти, на котором возможна его наиболее эффективная реализация;

• -    осуществление государственного экологического контроля производить только в той части, где не целесообразно осуществлять его на региональном уровне;

• -    необходим индивидуальный учет территориальных, природноклиматических, демографических, социально-экономических и иные

особенностей каждого субъектов РФ.

Правовое обоснование такого разграничения необходимо закрепить в федеральном законе, который установит основные критерии и процедуру отнесения объектов государственного экологического контроля к федеральным и региональным уровням.

На основании того, что Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 28.03.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет порядок передачи отдельных федеральных полномочий по предметам совместного ведения федеральных и региональных органов государственной власти, в частности, устанавливает, что такие полномочия могут быть преданы только федеральными законами5. Следовательно, Федеральные законы, предусматривающие передачу этих полномочий, должны содержать положения, позволяющие федеральным органам исполнительной власти осуществлять надзор за реализацией органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий, а также порядок изъятия соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъекта РФ, возмещения субвенций, предоставленных бюджету субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий.

Исполнение установленных действующим законодательством норм о порядке проведения государственного экологического контроля в части установления периодичности, основания, сроков проведения и т.д., направленно на защиту прав и законных интересов субъектов правоотношения, что может ущемлять конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду. В этой связи следует исключить из Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 01.05.2017) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»6 данный вид отношений и определить их другими федеральными законами, либо предусмотреть для них возможность установления особого порядка организации и проведения проверок (вид, предмет, основания проверок и сроки их проведения).

Также предметом муниципального экологического контроля может стать обеспечение соблюдения нормативно-правовых актов и правил природопользования. В этом случае разграничение публичного экологического контроля по объекту может быть выражено в контроле муниципальными органами за соблюдением экологического законодательства физическими лицами, а органами государственной власти – юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Важной задачей в практической реализации экологического контроля может стать взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Деятельность в рамках такого взаимодействия поможет повысить эффективность муниципального и государственного контроля за использованием и охраной природных ресурсов на территории России. Подобная методика может быть использована для взаимодействия территориальных органов Росреестра и органов муниципального земельного контроля.

В итоге отметим, что применение указанных рекомендаций по совершенствованию правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в экологической сфере приведет к усилению механизма в публичной системе административных мер охраны окружающей среды.