Проблемные аспекты финансового контроля и финансово-правовой ответственности бюджетных учреждений

На современном этапе развития рыночных отношений представители правовой науки особое внимание стали уделять вопросам финансового контроля. Поскольку финансовый контроль, как форма реализации контрольной функции финансов, имеет важнейшее значение для управления финансами на любом уровне, обеспечивая надежное, устойчивое и эффективное функционирование всей финансовой системы государства.

При этом надо отметить, что на сегодняшний день существует разная интерпретация и самого понятия «финансовый контроль». Так, например, по мнению одних авторов, финансовый контроль – это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности всеми субъектами в процессе осуществления финансовой деятельности для достижения в обществе социально значимых целей и задач1. По мнению других – это совокупность действий и операций, осуществляемых специально уполномоченными органами, с целью контроля за соблюдением субъектами хозяйствования и органами государственной власти и местного самоуправления норм права в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов для своевременного получения полной и достоверной информации о ходе реализации принятых управленческих финансовых решений2.

Процесс совершенствования правового статуса бюджетных учреждений происходил в рамках Программы повышения эффективности бюджетных расходов, рассчитанной на период 2010-2012 гг.3

В ходе реализации данной программы была проведена большая нормотворческая работа, в частности, принят целый ряд приказов Минфина России, обеспечивающих комплексное регулирование вопросов финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений, а также разработаны Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ (ред. от 27.11.2017) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»4 (далее – Федеральный закон N 83-ФЗ). При этом прослеживается четкая связь между процессами совершенствования бюджетной системы и финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений.

Очевидно, что работа по достижению таких целей не сводится к простому решению проблем улучшения деятельности государственных (муниципальных) учреждений, а необходимо нахождение принципиально нового решения. Когда, с одной стороны, государственное задание для бюджетных учреждений становится основой финансового обеспечения их деятельности, с другой стороны, – ключевым управленческим и мотивирующим инструментом учредителя. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть особенности осуществления бюджетного контроля в отношении бюджетных учреждений.

Анализ содержания бюджетного контроля следует начать с главы 26 БК РФ. Несмотря на существенные изменения в бюджетном законодательстве, указанная глава по-прежнему называется «Основы государственного (муниципального) финансового контроля»5. Это является следствием того, что законодатель использует понятия «государственный (муниципальный) финансовый контроль» и «бюджетный контроль» как синонимы. Однако в теории финансового права давно обосновано, что понятие финансового контроля шире, чем бюджетного контроля, так как финансовый контроль – решает общие задачи и осуществляется на всех стадиях, этапах финансовой деятельности, а бюджетный как разновидность финансового контроля решает более частные и конкретные задачи, связанные с бюджетными средствами и бюджетным процессом. В этой связи логичнее в БК РФ говорить именно о бюджетном контроле, а не о финансовом контроле в целом6.

В настоящее время в соответствии с законодательством бюджетный контроль за деятельностью бюджетных учреждений подразделяется на:

• -    внутренний и внешний (в зависимости от органов, осуществляющих контроль);

• -    предварительный и последующий (в зависимости от времени проведения)⁷.

Тем не менее на федеральном уровне регулированию данного вопроса не уделено достаточного внимания. В частности, основы финансового контроля и аудита со стороны учредителя за деятельностью бюджетных учреждений при выполнении государственного (муниципального) задания и плана финансово-хозяйственной деятельности (далее – ФХД), использовании    государственного    (муниципального)    имущества законодательно не закреплены.

Это свидетельствует о том, что процесс наполнения финансового контроля за деятельностью государственных (муниципальных) учреждений новыми формами и содержанием, отвечающими современным требованиям бюджетного процесса, происходит с существенной задержкой.

В научных трудах по организации финансового контроля предварительный контроль, как правило, ассоциируется по временному признаку до совершения операций по созданию, распределению и использованию денежных средств или же в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам8. Однако на наш взгляд, предварительный внутриведомственный контроль за финансовой деятельностью бюджетного учреждения учредитель должен осуществлять на стадии утверждения плана ФХД, а не в ходе его исполнения.

На наш взгляд, информация, отраженная в плане ФХД, позволяет впоследствии проконтролировать расходование бюджетных средств, выделенных бюджетному учреждению, особенно носящих строго целевой характер. Кроме того, считаем, что предварительный финансовый контроль также проводится при санкционировании расходов бюджетных учреждений, когда источником финансового обеспечения являются субсидии на иные цели и на осуществление капитальных вложений.

Учитывая то, что бюджетные учреждения оказывают социально значимые государственные (муниципальные) услуги, возникает необходимость осуществления контроля со стороны учредителя на системной и регулярной основе. В этой связи, по нашему мнению, структурному подразделению, уполномоченному для проведения контроля за выполнением государственного (муниципального) задания, представляется целесообразным использование системного метода контроля – мониторинга. Для объективной оценки деятельности бюджетных учреждений в ходе мониторинга представляется целесообразным выбор следующих групп показателей:

• -    количество оказанных услуг (перевыполнение, недовыполнение); качество оказанных услуг, в том числе удовлетворенность потребителей;

• -    финансовые показатели, характеризующие эффективность использования целевых субсидий;

• -    основания, объемы и цели осуществления приносящей доход деятельности и передачи имущества государственных (муниципальных) учреждений в аренду или безвозмездное пользование;

• -    показатели соблюдения финансовой дисциплины по результатам внешнего, внутреннего и внутрихозяйственного контроля, выражающие степень соблюдения плана ФХД, правильности и достоверности ведения бухгалтерской отчетности, а в определенных условиях и бюджетного учета.

Использование    мониторинга    выполнения    государственного

(муниципального) задания co позволит co учредителю co осуществлять многокритериальную co оценку co деятельности co государственных (муниципальных) coбюджетных coучреждений. coЭто, coв coконечном coитоге, coбудет способствовать coне co только coвыявлению coсоответствия co(несоответствия) плановых coпараметров co выполнения coгосударственного co(муниципального) задания, coноcoиcoиспользоватьcoэтуcoинформациюcoдляcoпринятияcoоперативныхcoи обоснованных coрешений coо coпроведении coоптимизационных coпроцедур co– расширениеc(ограничение)cобъемаcгосударственных (муниципальных)cуслуг, изменения co типа co учреждения, co слияния co (поглощения) co с co другим государственным (муниципальным) учреждением9.

Таким coобразом, coпредметом coконтрольных coмероприятий coв coпроцессе финансового coконтроля coсо coстороны coучредителя coявляется coфинансовая деятельность coбюджетных coучреждений, coнаправленная coна: coосуществление основныхcoвидовcoдеятельности,coпредусмотренныхcoуставомcoучреждения,cвcтом числеcoнаcoвыполнениеcoпланаcoФХДcoиcoгосударственногоcoзаданияcoнаcoоказание качественных co государственных co услуг co (выполнение co работ), co условий выделения, co получения co и co использования co субсидий co на co выполнение государственного coзадания, coсубсидий co на coиные co цели, co субсидий co на осуществление co капитальных co вложений, co а co также co оплата coденежных обязательств coот coимени coгосударственного coоргана; coобеспечение coцелевого использования coнедвижимого coимущества coи coособо coценного coдвижимого имущества, co принадлежащего co учреждению co на co праве co оперативного управления.

Финансовый coконтроль coза coдеятельностью coбюджетногоcoучреждения, coс одной coстороны, coдолжен coстать coнеотъемлемой coчастью coфункции coуправления учредителя, coа, coс coдругой coстороны, coсоставной coчастью coкак coвнешнего, coтак coи внутреннего coгосударственного co(муниципального) coфинансового coконтроля. При co этом co в co современных co условиях co частичного co перехода co к децентрализованному co управлению co государственным co сектором, предоставления co бюджетным co учреждениям co большей co свободы co в хозяйственной co деятельности co и co стимулирования co внутренней заинтересованности coв coповышении coэффективности co и coрезультативности использования co бюджетных co средств co возрастает co роль co внутреннего государственного co (муниципального) co финансового co контроля co за деятельностьюcбюджетного учреждения.

Анализ co и co обобщение co исследований, co посвященных co вопросам повышения coэффективности coдеятельности coгосударственных coучреждений, совершенствования coвнутреннего co финансового coконтроля coв coбюджетных учреждениях co показывают, co что co для co совершенствования co процесса финансового co контроля co в co бюджетных co учреждениях co экономически целесообразныcoустановлениеcoжесткихcoтребованийcoкcoпорядкуcoмониторингаcoи контроля coпредоставления coгосударственных coуслуг, coсоздание coв coбюджетных учреждениях co специализированных co служб co внутреннего co финансового контроля, coобеспечивающих coреализацию coпредварительного coи coтекущего контроля, co мониторинга co финансового co обеспечения co потребностей деятельности coучреждений, coа coтакже coвнедрение coтехнологий coвнутреннего аудитаcoрезультативностиcoгосударственныхcoрасходовcoучреждений, coразвитие институтаcoсистемыcoвнутреннегоcoконтроляcoвcoсистемеcoуправленияcoбюджетных учреждений coи coинтеграция coаудита coэффективности coрасходов coв coсистему внутреннегоcoфинансовогоcконтроляcбюджетныхcучреждений.