Проблемы административного контроля за местной администрацией

В любых государствах независимо от их устройства исполнительная власть (администрация), в том числе местная, обязательно находится под контролем. Как заметил Конфуций: "Если понятия не соответствуют действительности, не соответствуют действительности слова, и если слова не соответствуют действительности, мы не понимаем друг друга".

Слово "контроль" произошло от однокоренного contrerole (фр. -противосвиток). В настоящее время под словом "контроль" понимается "проверка, а также наблюдение с целью проверки". Однако это общее понятие, даваемое филологами и лингвистами, применительно же к праву контроль - это проверка важных для государства действий его органов и членов с точки зрения соответствия их определенным нормам. Данное понятие предлагается Г. Еллинек. На основе представленного определения можно выделить некоторые виды контроля за исполнительнораспорядительным органом.

В юридической науке принято выделять два вида контроля - внутренний и внешний. Данная система заимствована Российской Федерацией из Европы, где она получила широкое распространение.

Нас интересует внешний контроль, а точнее такая его разновидность, как государственный контроль за полномочиями и функциями, переданными органам местного самоуправления. Еще одно часто встречаемое наименование данного вида контроля - административный.

Поскольку местное самоуправление самостоятельно, административный контроль, означающий проверку не только законности, но и целесообразности действий подконтрольных субъектов, за его деятельностью невозможен, так как он означал бы прямое административное подчинение местной администрации и иных органов местного самоуправления органам государственной власти. Существует единственное исключение из этого правила. Как уже отмечалось, это контроль, осуществляемый при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Этот контроль носит именно административный характер, поскольку органы государственной власти проверяют не только законность, но и целесообразность действий местной администрации при реализации отдельных государственных полномочий.

Право введения административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления установлено ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления и обусловлено следующими принципами:

• 1)    любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом;

• 2)    любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов, тем не менее, административный контроль может быть там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органам власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач;

• 3)    административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

Ученый-правовед А.А. Акмалова указывает, что "органы государственной власти субъектов Федерации пытались ввести административные рычаги контроля за правотворческой деятельностью органов местного самоуправления, влиять на формирование муниципальных органов или избрание (назначение) их должностных лиц и т.д. В некоторых регионах органы государственной власти создавали на местном уровне свои территориальные органы, которые реализовали отдельные вопросы местного самоуправления".

То же ранее отметили А.А. Сергеев и В.Г. Розенфельд: попытки усилить административный контроль за правотворчеством муниципальной власти предпринимались в ряде субъектов Российской Федерации. Так, законы о местном самоуправлении Ленинградской области, Республики Татарстан, Ивановской области, ряда других субъектов Российской Федерации предусматривали обязанность органов местного самоуправления доводить до сведения органов государственной власти (направлять им) принятые ими нормативные правовые акты и предполагали возможность проверки законности этих актов.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ст. 21 наделил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также правом обращаться по этому вопросу в суд.

Кроме того, по мнению А.А. Сергеева и В.Г. Розенфельда, достаточно серьезным рычагом административного контроля органов государственной власти за законностью актов муниципальных образований, закрепленным в действующем федеральном законодательстве, является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит установление порядка регистрации уставов муниципальных образований к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Например, Постановление главы местной администрации г. Миасса от 31 января 2007 г. N 66 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды" закрепило, что "во исполнение Закона Челябинской области от 30.11.2006 N 76-ЗО, Постановления Законодательного Собрания Челябинской области от 30.11.2006 N 362, руководствуясь Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Уставом Миасского городского округа, постановляю:

• 1.    Возложить исполнение обязанностей по осуществлению государственных полномочий в области охраны окружающей среды на территории Миасского городского округа на МУ "Управление по экологии и природопользованию" (директор П.Е. Брусянин)".

В законах может содержаться перечень органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль, могут быть установлены критерии определения качества и эффективности осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований переданных им отдельных государственных полномочий. Возможно определение форм и периодичности отчетности органов местного самоуправления по осуществлению переданных им государственных полномочий. Для совершенствования осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий могут быть предусмотрены выборочные проверки уполномоченными органами государственной власти действий органов местного самоуправления, в том числе по жалобам юридических или физических лиц. Законом должен быть определен порядок контроля целевого использования материальных и финансовых средств, предназначенных для осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий.

Таким предстает перед автором порядок осуществления контроля за местной администрацией. Этот контроль является постоянным и присутствующим во всех областях взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках административной модели взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления.

Российская дуалистическая модель взаимоотношений вполне может быть преобразована именно в такую модель, и ряд новаций Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в этом плане показателен. Статья 21 Федерального закона N 131-ФЗ не определяет процедур государственного контроля за органами местного самоуправления в сфере делегирования полномочий, она лишь устанавливает, что такой контроль осуществляется и в том числе и местная администрация не должна ему препятствовать. Но в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления исполнительно-распорядительным органом муниципального образования отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменное предписание по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения местной администрацией, она обязана их выполнить.

Примером может служить ч. 1 ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ, которая устанавливает, что если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления (в том числе и местной администрацией) было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, то отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно исполняться органами государственной власти. Более того, органами государственной власти в любом муниципальном образовании может быть создана так называемая временная финансовая администрация, которая в течение года может управлять данной территорией. Данная возможность фактически нарушает смысл ст. 12 Конституции РФ и свидетельствует о встраивании всего местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе и путем установления форм административного контроля за его деятельностью. Фактически контроль за деятельностью местной администрации и за другими органами местного самоуправления со стороны государства достаточно силен, и это при том, что мы еще не рассматривали прокурорский контроль за их деятельностью, а ведь его также можно назвать государственным, так как органы прокуратуры входят в систему органов государственной власти.

Рассмотрев и проанализировав представленный по этому вопросу материал, можно сделать следующие выводы: