Проблемы актуализации адресной информации в государственном кадастре недвижимости

Автор: Варламов Анатолий Александрович, Обыночная Т.В.

Журнал: Имущественные отношения в Российской Федерации @iovrf

Рубрика: Экономика и управление народным хозяйством - вопросы имущественной политики

Статья в выпуске: 8 (167), 2015 года.

Бесплатный доступ

В статье анализируются причины снижения качества современного кадастрового производства в Российской Федерации. Рассматриваются конкретные субъективные и объективные факторы возникновения кадастровых и технических ошибок, к которым, в частности, относится наличие двух адресных систем в стране. Авторами рассчитана стоимость экономических и временны́х потерь государства вследствие большого количества возвращаемых на доработку кадастровых дел. Предложены пути решения выявленной проблемы.

Земельный кадастр, кадастр недвижимости, регистрация прав на объекты недвижимости, адресная система адресная информация

Короткий адрес: https://sciup.org/170172748

IDR: 170172748

Текст научной статьи Проблемы актуализации адресной информации в государственном кадастре недвижимости

Процесс развития инновационных технологий в сфере кадастровых отношений, инициированный Министерством экономического развития Российской Федерации и Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр), затрагивает практически все уровни государственного кадастра недвижимости (далее – ГКН).

Такая модернизация всей инфраструктуры существующих учетно-регистрационных систем властными структурами управления сопряжена с реализацией положений «дорожной карты» 1, а именно мероприятий, направленных на повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Но при решении текущих задач «дорожной карты» до сих пор остается недостаточно отрегулированным сектор формирования адресной информации ГКН (далее – АИ ГКН). Более того, большинство структур и граждан, связан- ных с рынком недвижимости по роду своей деятельности или в частном порядке, возлагают большие надежды на реализацию положений «дорожной карты» в части создания единой учетно-регистрационной системы для создания единого порядка в этой сфере.

С 1 июля 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 443 «О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 443-ФЗ). В развитие Закона № 443-ФЗ приказами Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 февраля 2014 года № 85, 86, 87и 88 внесены изменения в требования к подготовке кадастровой документации, в том числе в части адресации объектов недвижимости.

Рассмотрим основные проблемные направления сектора адресной системы в ГКН, существующие де-юре с 2001 года (то есть с момента, когда начал действовать

¹ План мероприятий («дорожная карта»), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2012 года № 2236-р.

Федеральный закон от 27 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»; далее – Закон № 221-ФЗ). Одни из этих проблем устранил вступивший в силу Закон № 443-ФЗ, другие остались нерешенными.

Первой сохранившейся проблемой структуризации адреса является то, что до настоящего времени структура Адресного плана автоматизированной информационной системы ГКН (далее – АИС ГКН) по Московской области не соответствует структуре Адресного плана федеральной информационной адресной системы (далее – ФИАС), в том числе не содержит двух вариантов адресации.

Второй сохранившейся проблемой является отсутствие возможности структуризации адреса при выполнении кадастровых работ и использования при этом специального программного обеспечения (ТехноКад, ПК АРГО и т. д.). До настоящего времени в этих программах используется Адресный план на основе административнотерриториального деления Российской Федерации (ОКАТО ² – 1-й вариант адресации) ³ и отсутствует вариант адресации на основе территориальных принципов организации местного самоуправления (ОКТМО ⁴ – 2-й вариант адресации).

Последствием такого несоответствия адресных планов ФИАС и ГКН является то, что в большинстве случаев при выполнении работ кадастровые инженеры вынуждены не структурировать адрес объекта недвижимости по уровням адресации, а вносить адрес в строку «иное». Таким образом, возникли дополнительные препятствия для реализации нормы Закона № 443-ФЗ в части структуризации адреса и в этом секторе кадастровых отношений.

Строка адресации в ГКН «иное» при ее заполнении не ограничивает формат и структуру адреса, поэтому кадастровый инженер вынужден использовать эту строку при заполнении адреса по документу правообладателя (не соответствующего адресу ГКН), так как в противном случае при утверждении материалов кадастровых работ у органа кадастрового учета появляется формальный повод для принятия отрицательного решения об утверждении этой кадастровой процедуры.

Вместе с тем пунктом 3.1 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости [15] предусмотрено внесение адреса объекта недвижимости в структурированном виде в соответствии с федеральной адресной системой на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченного на присвоение адресов объектам недвижимости. Таким актом органа государственной власти для органа кадастрового учета и кадастрового инженера, например, является постановление губернатора Московской области от 29 января 2007 года № 10-ПГ «Об учетных данных административно-территориальных и территориальных единиц Московской области». Этот документ дает право кадастровому инженеру и органу кадастрового учета в рамках выполнения и рассмотрения кадастровых процедур соответственно вместе с другими характеристиками объекта недвижимости одновременно актуализировать адрес этого объекта (до пятого уровня адресации). В конечном счете такой способ актуализации адресов в «рабочем порядке» обеспечил бы повышение качества государственных услуг со скоростью обновления адресов в ГКН около 45 тысяч обращений заинтересованных лиц в день по Московской области.

С введением в действие Закона № 443-ФЗ в федеральных ведомственных информационных ресурсах адрес впервые возник и как единица понятие-адресация, и как элемент современной адресной системы с множественностью лиц – участников этого процесса, в том числе процесса воспроизводства государственного фонда данных адресов (далее – ГФДА), имеющихся в ГКН и других информационных системах.

После установления адреса необходимо определить всех участников формирования и актуализации адресной информации (далее – участники). По нашему мнению, такими участниками являются:

1) орган нормативного правового регулирования – принятие нормативных актов (федеральный, региональный и муниципальный уровни) в части формирования и актуализации адресной информации в АИ ГКН;
2) органы государственной власти и местного самоуправления (на федеральном уровне (Росреестр, инспекция Федеральной налоговой службы, федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (далее – ФГБУ «ФКП Росреестра»), их территориальные органы на региональном и муниципальном уровнях) – обеспечение воспроизводства и актуализации адресной информации в АИ ГКН;
3) организации – разработчики программ автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости – обеспечение своевременного обновления и автоматизации адресной информации;
4) кадастровые инженеры – обеспечение актуализации адресной информации в процессе осуществления кадастровых работ;
5) правообладатели объектов недвижимости (далее – ОН) (земельных участков и объектов капитального строительства) –

получение и актуализация адресной информации в ГКН посредством обращения в органы местного самоуправления (далее также – ОМС).

Таким образом, актуализация адресной информации – интегрированный процесс, затрагивающий одновременно все уровни производителей и потребителей такой информации (см. рис.).

К сожалению, сегодня процесс актуализации адресов в ГКН в массовом порядке не реализован, так как отсутствует общий утвержденный порядок обновления элементов адреса на всех уровнях адресации объектов недвижимости с учетом норм градостроительного кадастра, который, по нашему мнению, может быть реализован примерно так, как показано на схеме, представленной на рисунке.

Анализ действующей АИС ГКН и норм Закона № 443-ФЗ с точки зрения выполнения его требований каждым участником адресации (применительно к Московской области) выявил следующие особенности.

К первой особенности можно отнести отсутствие планомерной системы обязательной актуализации адресной системы.

Приведем пример.

Правообладателем объекта недвижимости в Дмитровском районе подано заявление о присвоении адреса нежилому зданию. В результате положительного рассмотрения этого заявления постановлением администрации сельского поселения Синьковское Дмитровского муниципального района от 18 сентября 2014 года № 413 «О присвоении адреса нежилому зданию, расположенному: Московская область, Дмитровский район, сельское поселение Синьковское, поселок Новосиньково» нежилому зданию с кадастровым номером 50:04:0250206:3944 присвоен адрес: Московская область, Дмитровский район, сельское поселение Синьковское, поселок Новосиньково, дом 26а.

Таким образом, правообладатель посредством обращения в орган местного самоуправления «исправил» неактуальное

Примерная схема процесса адресации в ГКН

значение «Синьковский с/о.» на актуальное значение «Синьковское поселение». Вместе с тем «Синьковское поселение» официально существует с момента опубликования постановления губернатора Московской области от 29 января 2007 года № 10-ПГ «Об учетных данных административнотерриториальных и территориальных единиц Московской области», то есть адресные изменения на региональном уровне де-юре произошли почти девять лет назад, де-факто – только после обращения правообладателя. За это время остальные участники актуализации адресной системы не внесли актуальные сведения, касающиеся адреса этого конкретного объекта, в силу отсутствия обязательности актуализации адресной информации, несмотря на то, что одним из принципов системы ГКН является актуальность сведений.

Это касается всех объектов ГКН в Московской области. В 95 процентах случаев именно правообладатель по заявительному принципу своими действиями актуализирует адрес своего объекта недвижимости, и это процедура не присвоения адреса (прямая норма Закона № 443- ФЗ), а актуали- зация, или «обновление устаревшего адреса». Сегодня это исключительно проблема правообладателя, для решения которой требуются большие затраты его средств и времени (см. табл. 1).

Необходимо отметить, что после произошедших на региональном уровне изменений адресной информации службы органов государственной власти (в том числе орган кадастрового учета и орган регистрации прав) должны были автоматически вносить изменения во все базы данных государственных информационных систем в массовом порядке и в рамках государственной программы повышения качества предоставления государственных услуг ⁵. Но этого не произошло.

Ранее, в статье «Экономико-социальные аспекты кадастрового производства в России» 6 (далее – Статья 1), мы указывали, что количество объектов недвижимости в АИС ГКН по Московской области составляет примерно 10,5 миллиона (в том числе 3,5 миллиона земельных участков и 7 миллионов объектов капитального строительства). Исходя из того, что необходимо внести изменения в адрес каждого объекта недвижи-

Таблица 1

Примерные затраты правообладателя (в среднем по Московской области) на актуализацию адреса объекта недвижимости ⁷

Мероприятия по присвоению адреса ОН	Затраты
Мероприятия по присвоению адреса ОН	временны ́ е	денежные *
Обращение в ОМС ПРИЛОЖЕ Получение кадастровой выписки, в том числе: заказ кадастровой выписки ** на земельный участок в территориальном органе ФГБУ «ФКП Росреестра» или в многофункциональном центре (далее – МФЦ)	1 день НИЯ К ЗАЯВЛЕНИ 5 дней	проезд – от 50 до 1 000 р. Ю в ОМС 400 р. х 2 = 800 р.
	1 день	стоимость входит в 800 р.
заказ кадастровой выписки на здание в территориальном органе ФГБУ «ФКП Росреестра» или в МФЦ	в тот же день
получение кадастровой выписки *	1 день
получение копии кадастровой выписки	1 день	от 50 р.
Получение копии свидетельства о государственной регистрации права на земельный участок и здание, заверенной нотариусом	1 день	проезд до нотариуса – от 50 до 1 000 р. изготовление копии: 400 р. х 2 = 800 р.
Получение копии паспорта заявителя	1 день	от 50 р.
В отсутствие кадастровой выписки в части наличия координат ОН заявителю предлагается произвести топосъемку земельного участка и здания	в течение месяца	проезд для заказа топосъемки – от 50 до 1 000 р. топосъемка – от 15 000 р. проезд для получения топосъемки – от 50 до 1 000 р.
Получение из органов архитектуры справки о присвоении адреса ОН	в течение месяца	проезд для заказа справки – от 50 до 1 000 р. изготовление справки – от 1 500 р. проезд для получения справки – от 50 до 1 000 р.
Получение распоряжения о присвоении адреса	ожидание от 1 месяца (возможны задержки)	проезд – от 50 до 1 000 р.

⁷ В таблицах величина затрат (государственная пошлина, стоимость проезда и т. д.) указана в соответствии с российским законодательством.

Окончание таблицы 1

Мероприятия по присвоению адреса ОН	Затраты
Мероприятия по присвоению адреса ОН	временны ́ е	денежные *
Подача распоряжения в территориальные органы, осуществляющие прием заявлений на учет изменений в сведениях ГКН***	1 день	проезд – от 50 до 1 000 р.
Кадастровый учет на основании документов, поступивших в орган кадастрового учета	30 дней	проезд для получения кадастрового паспорта с новым адресом – от 50 до 1 000 р.
Подача заявления на государственную регистрацию учета изменений характеристик ОН в части адреса	1 день	проезд – от 50 до 1 000 р. госпошлина за внесение изменений в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним – 200 р. госпошлина за новый бланк свидетельства – 200 р.
Получение свидетельства о государственной регистрации ОН с новым адресом	20 дней ожидания регистрационных действий и 1 день для получения свидетельства	проезд – от 50 до 1 000 р.
Итого	154 дня	от 19 150 до 29 600 р.

* Расходы денежных средств рассчитаны на заявителя – физическое лицо.

** Органы местного самоуправления, банки и нотариусы предпочитают получать от заявителей кадастровые документы с «живой» печатью и подписью (электронные документы в основном используют кадастровые инженеры).

*** Распоряжения подаются самим заявителем в ОМС, где отсутствует порядок межведомственного взаимодействия.

образованиях, так и в Московской области в целом.

Из приведенного нами примера видно, что изменение только одного элемента адреса («Синьковский с/о» на «сельское поселение Синьковское») повлекло серьезные последствия.

В соответствии с Законом № 443-ФЗ элемент адреса «Городские, сельские поселения» относится к четвертому уровню адресации на основе ОКТМО. Напомним, что изменения в наименовании Синьковского сельского поселения утверждены постановлением губернатора Московской области от 29 января 2007 года № 10-ПГ. Прошло 9 лет, а в базе АИС ГКН до настоящего времени числятся устаревшие форма (которая не соответствует обоим вариантами адресации) и название органа местного самоуправления – сельский округ. В целом в базе данных АИС ГКН Московской области примерно 10,5 миллиона объектов недвижимости с устаревшими адресами.

В приведенном примере в соответствии с Законом № 443-ФЗ для формирования адреса по форме ОКАТО элемент «сельское поселение» не используется. Таким образом, участники адресации, с одной

стороны, буквально исполняют нормы Закона № 443-ФЗ, а с другой – полностью игнорируют несоответствие Адресного плана ФИАС и Адресного плана ГКН, а также полученный результат – некорректность обновленного адреса.

На наш взгляд, сотрудники кадастровой палаты должны автоматически вносить изменения такого рода во все базы данных без привлечения правообладателей, так как внесение изменений в адресную информацию таких масштабов (изменений, связанных с изменением структуры принципов местного самоуправления) является не обязанностью правообладателей (причем это возникает не по их вине), а одним из наиболее важных условий повышения качества государственных услуг.

В работах [13] и [14] мы указывали сведения о количестве непривязанных объектов адресации и динамику роста количества таких объектов. К сожалению, после проведения органом кадастрового учета мероприятий по сопоставлению, верификации и исправлению технических ошибок (в том числе в адресах) в период с января 2013 по ноябрь 2014 года положение не улучшилось (см. табл. 2).

Таблица 2

Сопоставимость количества непривязанных адресов земельных участков в базах данных ГКН к КЛАДР

Вид АТЕ	Наименование АТЕ	о е ф з-1	8 § _о $ ф 2 Ф Ф ст ? $ g 0. Й 5 $5 $	ф е ф ф & $ * 3 2 о -д. _оЕ §.^	_о Ф £ 2 $5 $	е ф ф & S * 6 <О Э 2 Е §Л
1	2	3	4	5	6	7
обл.	Московская	3 486 685	2 781 017	79	6 607 352	190
р-н	Волоколамский *	83 263	119 651	144	185 485	223
р-н	Воскресенский	864 44	19 639	23	64 844	75
р-н	Дмитровский	172 796	34 315	20	120 033	69
р-н	Егорьевский	68 066	52 015	76	101 285	149
р-н	Зарайский	27 662	14 053	51	29 361	106
р-н	Истринский	170 093	49 806	29	269 193	158

Продолжение таблицы 2

1	2	3	4	5	6	7
р-н	Каширский	376 66	40 794	108	58 163	154
р-н	Клинский	104 671	99 249	95	174 231	166
р-н	Коломенский	59 837	46 826	78	87 243	146
р-н	Красногорский *	56 443	72 292	127	194 364	344
р-н	Ленинский *	48 500	166 351	343	274 201	565
р-н	Лотошинский	18 457	16 574	90	29 004	157
р-н	Луховицкий	45 408	42 427	93	76 024	167
р-н	Люберецкий	37 656	7 487	20	42 834	114
р-н	Можайский	113 901	89 031	78	188 263	165
р-н	Мытищинский	82 760	56 783	69	131 975	159
р-н	Н-Фоминский *	145 342	293 321	202	496 440	342
р-н	Ногинский	109 438	32 756	30	93 685	86
р-н	Одинцовский *	185 389	241 962	131	667 389	360
р-н	Озерский	25 178	17 903	71	32 220	128
р-н	О-Зуевский	108 684	47 027	43	196 517	181
р-н	П-Посадский	58 114	2 340	4	7 004	12
р-н	Подольский *	34 172	129 684	379	176 831	517
р-н	Пушкинский	91 383	89 012	97	135 663	148
р-н	Раменский	253 125	91 015	36	304 155	120
р-н	Рузский *	97 785	89 544	92	195 472	200
р-н	С-Посадский *	136 644	101 062	74	379 345	278
р-н	С-Прудский	25 827	166 86	65	34 923	135
р-н	Серпуховской *	71 426	87 563	122	158 592	222
р-н	Солнечногорский *	132 572	113 050	85	369 235	279
р-н	Ступинский	112 645	62 321	55	164 394	146
р-н	Талдомский	66 322	31 245	47	90 128	136
р-н	Чеховский *	119 328	108 200	91	313 408	263
р-н	Шатурский	51 887	6 420	12	25 239	49
р-н	Шаховской	45 543	41 032	90	74 201	163
р-н	Щелковский	91 399	28 013	31	117 310	128
ГОП	Балашиха	35 595	43 552	122	55 651	156
ГОП	Бронницы	3 127	998	32	1 872	60
ГОП	Дзержинский	1 031	34	4	573	56
ГОП	Долгопрудный	9 062	8 630	95	13 262	146
ГОП	Домодедово	97 960	15 015	15	56 901	58
ГОП	Дубна *	9 713	10 322	106	32 260	332
ГОП	Железнодорожный	7 692	892	12	10 846	141
ГОП	Жуковский	8 542	3 602	42	9 955	116
ГОП	Звенигород	7 845	4 373	56	12 492	159
ГОП	Ивантеевка *	4 570	9 282	203	20 148	441
ГОП	Климовск	6 077	374	6	1 404	23
ГОП	Коломна	17 537	1 200	7	13 762	78
ГОП	Королев *	13 599	23 715	174	34 153	251
ГОП	Котельники (в составе Люберецкого кадастрового района)	(37 656)	3 349	9	6 952	18
ГОП	Красноармейск	4 192	10 554	251	21 112	504

Окончание таблицы 2

1	2	3	4	5	6	7
ГОП	Л-Петровский (в составе Щелковского кадастрового района)	(91 399)	2 745	3	5 151	6
ГОП	Лыткарино	2 166	1 021	47	3 365	155
ГОП	О-Зуево	1 1675	10 333	86	17 792	152
ГОП	Подольск	13 034	148	1	3 187	24
ГОП	Протвино	3 878	696	18	2 016	52
ГОП	Пущино	3 950	2 371	60	4 043	102
ГОП	Реутов *	1 298	2 405	185	3 504	270
ГОП	Рошаль (в составе Шатурского кадастрового района)	(51 887)	525	1	1 191	2
ГОП	Серпухов	11 607	1 290	11	3 216	28
ГОП	Фрязино	2 045	258	13	629	31
ГОП	Химки *	18 440	52 243	283	187 016	1014
ГОП	Черноголовка (в составе Ногинского кадастрового района)	(109 438)	0	0	373	0,3
ГОП	Электрогорск (в составе Павлово-Посадского кадастрового района)	(58 114)	2 113	4	4 343	7
ГОП	Электросталь	5 118	1 945	38	3 916	77
ГОП	Юбилейный (в составе кадастрового района города Королев)	(13 599)	11	0	0	0
ЗАТО	Власиха (в составе Одинцовского кадастрового района)	(185 389)	0	0	53	0
ЗАТО	Восход (в составе Истринского кадастрового района)	(170 093)	0	0	0	0
ЗАТО	Звездный городок (в составе Щелковского кадастрового района)	(91 399)	0	0	0	0
ЗАТО	Краснознаменск *	2 349	3 844	163	8 914	379
ЗАТО	Молодежный (в составе Наро-Фоминского кадастрового района)	(145 342)	0	0	0	0

Список литературы Проблемы актуализации адресной информации в государственном кадастре недвижимости

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2012 года № 2236-р.
О внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 10 февраля 2012 года № 52: приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 февраля 2014 года № 85.
О внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 1 сентября 2010 года № 403: приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 февраля 2014 года № 86.
О внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 29 ноября 2010 года № 583: приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 февраля 2014 года № 87.
О внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 23 ноября 2011 года № 693: приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 февраля 2014 года № 88.

Статья научная