Проблемы финансирования казенных, бюджетных и автономных учреждений

Статья посвящена проблемам возникающим в процессе финансирования казенных, бюджетных и автономных учреждений. После вступления в силу Закона № 83-ФЗ произошли значительные изменения деятельности государственных и муниципальных учреждений. В своей статье я бы хотела рассмотреть каждый тип учреждения и кратко охарактеризовать, привести небольшие различия и более подробно рассмотреть их финансирование и проблемы возникающие с их финансированием.

Начну с различий казенных, бюджетных и автономных учреждений после реализации Закона № 83-ФЗ:

Автономные учреждения, как и прежде не являются участниками бюджетного процесса, после изменений произошедших после Закона № 83-ФЗ теперь и бюджетные учреждения не являются участниками бюджетного процесса и только казенные учреждения являются.

Что касается финансового обеспечения то:

Финансирование автономного учреждения с помощью субсидий в соответствии с заданием учредителя и на содержание имущества. Доходы поступают в самостоятельное распоряжение.

Бюджетное учереждение финансируется также с помощью субсидии:

• -    в соответствии с заданием учредителя,

• -    на содержание имущества;

• -    на иные цели.

Средства из бюджета:

• -    на исполнение публичных денежных обязательств перед физическими лицами;

• -    на осуществление мероприятий в соответствии с нормативными правовыми актами.

Доходы бюджетного учреждения, как и в автономных поступают в собственное распоряжение.

Бюджетные учреждения нового типа, приблизились по своему статусу к автономным учреждениям:  приобрели значительную финансово хозяйственную автономию, право осуществлять экономическую деятельность от собственного имени и самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от осуществления приносящей доходы деятельности (оказания платных услуг, сдачи имущества в аренду и пр.).

После принятия поправок к закону об автономных учреждениях, внесенных Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 239-ФЗ3, многие положения Закона № 83-ФЗ, относящиеся к бюджетным учреждениям, были распространены и на автономные учреждения. Тем самым, с одной стороны, федеральный законодатель устранил пробелы в правовой базе по автономным учреждениям, но, с другой стороны, значительно приблизил друг к другу статусы автономного и бюджетного учреждений.

Что касается Казенного учреждения – финансирование происходит на основе бюджетной сметы. Полученные доходы зачисляются в бюджет. Они как и прежде, в своей экономической деятельности остались полностью зависимыми от решений ведомства, которому они подчинены. Внебюджетные доходы казенных учреждений при этом были объявлены неналоговыми доходами бюджета (то есть курирующее ведомство вправе учитывать заработанные казенными учреждениями доходы от приносящей доходы деятельности при составлении бюджетной сметы для таких учреждений).

Теперь перейдем непосредственно к методам финансирования.

Принцип бюджетного финансирования новых бюджетных и автономных учреждений поменялся в соответствии с указанной целью. Их текущая деятельность определяется государственным (муниципальным) заданием (своего рода заказом) на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), которое в обязательном порядке устанавливается для всех бюджетных и автономных учреждений учредителем. Оказание услуг (выполнение работ) в рамках заданий финансируется путем предоставления бюджетным и автономным учреждениям субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ). Вместо финансирования всех необходимых расходов учреждения (как это происходит в отношении казенных учреждений) органы публичной власти теперь заказывают у бюджетных учреждений определенный объем услуг и работ (на нерыночной основе — в обязательном порядке и без конкурсных процедур). Объемы заказанных услуг и работ определяются в государственном (муниципальном) задании и оплачиваются из бюджета по нормативам финансирования услуг (работ).

Для того чтобы организовать бюджетное финансирование деятельности бюджетных и автономных учреждений по выполнению задания учредителя, в каждом публично-правовом образовании должен быть принят порядок формирования и финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий для государственных (муниципальных) учреждений. Данный порядок должен содержать указание на необходимость расчета нормативных затрат на оказание услуг с учетом затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением. Таким образом, в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, чтобы выделять субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансирование выполнения заданий, органы государственной власти и местного самоуправления должны рассчитать нормативные затраты, связанные с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), включая расходы на содержание имущества, которое используется при оказании соответствующих услуг.

Основные нерешенные проблемы по реформированию бюджетной сети связаны как раз с новым механизмом финансирования бюджетных и автономных учреждений. Остановимся на главных из них. Во-первых, федеральные методические рекомендации по расчету нормативных затрат указывают на необходимость отдельно рассчитывать нормативы на оказание услуг и нормативы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества бюджетных и автономных учреждений. Смысл такого разделения — в обеспечении гарантированного финансирования содержания государственного имущества, закрепленного за учреждениями, даже в случае снижения объемов оказания услуг по той или иной причине.

Во-вторых, нормативы в соответствии с федеральным подходом должны рассчитываться на единицу услуг (работ) из ведомственных перечней государственных услуг (работ). Ведомственные перечни услуг утверждаются федеральными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителей федеральных бюджетных и автономных учреждений. Нормативные затраты на единицу услуг из ведомственных перечней согласно федеральным рекомендациям должны определяться:

• 1)    отдельно по каждому учреждению;

• 2)    в среднем по группе учреждений;

• 3)    по группе учреждений с использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих их специфику.

Наконец, в-третьих, согласно федеральным рекомендациям по расчету нормативов объем финансового обеспечения выполнения государственного задания учреждениями, определяемый на основе нормативных затрат, не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели сводной бюджетной росписью федерального бюджета и бюджетными росписями главных распорядителей средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период. Иными словами, предполагается сначала определять объем бюджетных ассигнований на выполнение заданий федеральными бюджетными и автономными учреждениями, а потом подгонять нормативы под указанный объем.

Подводя итог можно всему сказанному выше можно выделить ключевые проблемные реформирования бюджетной сети. На сегодня это сложности с изменением механизма финансирования бюджетных и автономных учреждений. В настоящее время большинство таких учреждений, как и раньше, финансируются «от достигнутого» (путем индексирования):  нормативный метод финансирования услуг пока не работает.

Несоответствие системы учета затрат и нового механизма финансового обеспечения деятельности бюджетных и автономных учреждений является одним из ключевых препятствий для практического перехода от финансирования бюджетной сети к финансированию оказания учреждениями государственных (муниципальных) услуг. Для решения этой проблемы необходима классификация по услугам, которая должна являться промежуточной классификацией затрат между «укрупненной» классификацией по функциональным признакам, целям и видам расходов и классификацией по экономическим статьям.

Для решения указанных проблем Минфином России в сотрудничестве с другими федеральными министерствами, а также с субъектами РФ в настоящее время разрабатывается Единый регистр государственных и муниципальных услуг6. Указанный регистр должен стать универсальным классификатором государственных (муниципальных) услуг, увязанным с кодами услуг в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД).