Проблемы финансирования судов

Концепция судебной реформы в Российской Федерации, принятая Верховным Советом РФ 24 октября 1991 г.1, в качестве приоритетной задачи определила утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной.

Необходимость особого внимания к вопросам финансирования судов определяется рядом международных документов. В «Процедурах эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов»2, в частности, указывается, что «...государства уделяют особое внимание необходимости выделения соответствующих ресурсов для функционирования судебной системы». К таким средствам, конечно же, относится и финансирование судов.

Ст.2 Федерального закона от 30 марта 1998 года «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»3 предписывает предусмотреть в федеральном бюджете, начиная с 1998 года, необходимое увеличение расходов на содержание

• 1    См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. №1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР, 1991, № 44, ст. 1435.

• 2    Приняты 24 мая 1989 г. резолюцией 1989/60 на 15-ом пленарном заседании Экономического и Социального Совета ООН // Резолюции и решения Экономического и Социального Совета. Экономический и Социальный Совет. Официальные отчеты, 1989 год. Дополнение №1 (Е/1989/89).-Организация Объединенных Наций. С.54-55.

• 3    См.: Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» (принят ГД ФС РФ 20.02.1998) // Собрание законодательства Российской Федерации. 06.04.1998. №14. Ст. 1514.

федеральной судебной системы в целях приведения правоприменительной практики в полное соответствие с обязательствами Российской Федерации, вытекающими из ее участия в Конвенции (с протоколами к ней).

В российском национальном законодательстве значимость этих вопросов выражается, в первую очередь, в том, что принципы финансирования судов устанавливаются непосредственно Конституцией РФ.

Ст. 124 Конституции РФ4 предусматривает, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия. Норма Конституции о финансировании судов наиболее полно отражает основные принципы деятельности судебных органов в Российской Федерации, осуществления правосудия только судом (ч.1 ст. 118 Конституции).

Это означает не только обязанность Российской Федерации осуществлять финансирование судов (отражая соответствующие расходы в законе о бюджете), но и прямой запрет на финансирование судебных органов из каких-либо иных источников (бюджетов субъектов федерации или органов местного самоуправления, различных общественных и государственных фондов, благотворительных организаций, средств частных лиц и т.д.). Между тем этот аспект ст. 124 Конституции еще не до конца осознан в России5.

• 4    См.: Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. №4. Ст.445.

• 5    См.: Боровский М.В. Суды общей юрисдикции в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Законодательство. 2001. №2. С. 12-14.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10 февраля 1999 г. №30-Ф3 «О финансировании судов Российской Федера-ции»6 российские суды финансируются только за счет средств федерального бюджета. Данное положение призвано обеспечить независимость судебной власти в целом и каждого судьи в частности при осуществлении правосудия от других ветвей и всех уровней власти.

Указанным Законом не определено, сколько бюджетных средств ежегодно должно выделяться на финансирование судебной системы. По существу Закон должен был установить порядок определения объема денежных средств, направляемых в суды.

Финансирование судов РФ в процессе исполнения федерального бюджета производится в полном объеме по соответствующим статьям расходов бюджетной классификации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Кроме того, принципиальное зна-чен**ие имеет положение ФКЗ «О судебной- системе» 1 об осуществлении финансирования судов на основании нормативов, утвержденных федеральным законом. Суды - единственные органы государственной власти, нормативы финансирования которых утверждаются специальным федеральным законом. Несмотря на то, что после принятия ФКЗ «О судебной системе» прошло уже более тринадцати лет, закон, утверждающий такие нормативы, до сих пор не принят. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении №23-П от 17.07.98 г. по делу о проверке конституционности части 1 ст. 102 Федерального закона «О феде- ральном бюджете на 1998 г.»8 пришел к выводу, что «отсутствие утвержденных федеральным законом нормативов финансирования судов само по себе не может служить основанием для определения этого финансирования по усмотрению законодательной или исполнительной власти, поскольку необходимые расходы федерального бюджета на суды защищены непосредственно самой Конституцией Российской Федерации и не могут сокращаться ниже такого уровня, который обеспечивает выполнение требований ее ст. 124». Этим же Постановлением Конституционного Суда РФ Федеральному Собранию было предписано утвердить в законодательном порядке нормативы финансирования судов, но данное требование было проигнорировано законодателем.

Попытки разработать нормативы предпринимались неоднократно. По поручению Совета судей Судебный департамент разработал концепцию федерального закона «О нормах нагрузки судей арбитражных судов, судов общей юрисдикции, мировых судей, работников аппарата судов и государственных служащих Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации», предусматривающую определение нормативной численности судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции.

Основой данной концепции стала методика определения расходных потребностей по главной статье расходов (оплата труда судей и работников аппаратов судов), на которую приходится более половины всех расходов по разделу «Федеральная судебная система».

Однако Правительство РФ не поддержало законопроект, отказавшись принять на себя долгосрочные обязательства по финансированию определенной в проекте закона штатной численности судей и работников аппаратов. По мнению Пра- вительства РФ, численность судей и работников аппаратов необходимо увязывать с возможностями федерального бюджета на каждый конкретный год9.

В итоге финансовое обеспечение судов осуществляется, исходя из штатной численности судей и работников аппарата суда. При этом такой порядок, не закрепленный в форме законодательного акта, требует ежегодного подтверждения со стороны исполнительной власти (ст. 114 Федерального закона РФ от 19.12.2006 №238-Ф3 <«О федеральном бюджете на 2007 год»10, ст. 8 Закона РФ от 24.07.07 №198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»,11 ст. 8 Закона РФ от 24.11.08 №204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» 12, ст. 8 Закона РФ от 02.12.09 № Э08-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»13).

Для обеспечения полного и независимого осуществления правосудия и экономичного использования выделяемых средств необходимо установить нормативы финансирования судов в зависимости от количества дел, рассматриваемых в судах, предварительно рассчитав стоимость рассмотрения одного судебного дела и взяв его за единицу измерения.

Думается, такой подход будет соответствовать современным рыночным отношениям в обществе, так как финансирование любой системы должно осуществляться в зависимости от объема и качества выполненной работы .

В 2010 году финансирование российских судов обходится государству в 120 миллиардов рублей, что составляет 1,36 процента всех бюджетных расходов.

Рабочая группа судебного департамента при Верховном суде подготовила проект концепции ФЦП «Развитие судебной системы России» на 2012-2016 г. По словам зам. начальника государственно-правового управления президента Сергея Пчелинцева, в сумме все заявленные потребности судебной системы составляют около 140 миллиардов рублей. «Такой суммой бюджет не располагает», 14 признал он .

Возникает вопрос, почему в какой-то из годов нельзя сделать судебную систему приоритетом бюджетного финансирования и полностью удовлетворить ее потребности? Ведь определенную сумму, необходимую для полноценного функционирования судов, государство в нынешние времена в состоянии отыскать. При коррекции бюджетного финансирования судебной системы к судьям в последующем можно было бы в полном объеме предъявлять претензии к качеству отправления производства и начать применять дисциплинарные санкции к тем, которые допускают нарушения. Ведь при нынешнем уровне финансирования государство и общество фактически не имеют никакого морального права требовать что-либо от судов.

Конкретизируя конституционные гарантии, законодательство предусматривает меры, направленные на сохранение достигнутого уровня финансирования судов. Часть 5 ст. 33 ФКЗ «О судебной системе» предписывает, что размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем году либо подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен только с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей РФ. К сожалению, данные нормы не находят полного отражения в бюджетном законодательстве.

В свою очередь законами ряда субъектов РФ допускается уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на материально-техническое обеспечение мировых судей. Так, например, в ст. 4 Закона Тамбовской области от 28 ноября 2001 г. «О финансировании мировых судей Тамбовской области»15 допускалось уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование деятельности мировых судей, до 10% при условии снижения поступлений доходов бюджета.

В связи с изложенным, представляется необходимым ежегодно утверждать научно - обоснованные нормативы отчислений из бюджета субъекта Федерации на организацию деятельности каждого мирового судьи и узаконить положение о том, что субъект Федерации при формировании бюджета на деятельность мировой юстиции не может планировать меньше установленных федеральным правительством нормативов.

Впервые расходы на содержание федеральной судебной системы были отнесены к перечню защищенных расходов (подлежащих финансированию в полном объеме) в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1997 год»16. Но уже в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1998 год» 17 такой«-* формулировки не содержалось. Более того, ст. 102

этого закона позволяла Правительству РФ финансировать любые расходы (в том числе на финансирование судов) пропорционально годовому назначению с учетом фактически полученных доходов. По обращению Верховного Суда РФ данная статья закона была признана неконституционной, поскольку предоставляла Правительству РФ возможность сокращать расходы на финансирование судов в зависимости от фактически полученных доходов, однако и в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1999 год»¹⁸, и в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2000 год»19, указание на то, что расходы на финансирование судов относятся к защищенным статьям расхо- 20

дов отсутствует .

Согласно федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2002-2006 годы», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. №805, «ухудшение положения судов переводит ситуацию из финансовой плоскости в политическую. Проблемы судов, возникающие на почве неудовлетворительного финансирования их деятельности, становятся проблемами миллионов людей, которые теряют веру не только в правосудие, но и в государство, его лидеров, в стремление власти отстаивать законные интересы граждан»21.

Согласно ст.4 Федерального закона «О финансировании судов Российской Федерации» суды Российской Федерации самостоятельно распоряжаются средствами, выделенными на обеспечение их деятельности, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и иными федеральными законами.

Поскольку в системе судов общей юрисдикции кроме федеральных судов предусматривается создание также и субъектов федерации (мировых судей), необходимо уяснить, распространяются ли нормы ст. 124 Конституции РФ только на финансирование федеральных судов, либо они относятся ко всем судам, созданным в Российской Федерации.

ФКЗ «О судебной системе» не содержит четкого указания на судебные органы, финансирование которых осуществляется только из федерального бюджета. Ст. 33 этого закона предусматривает, что «финансирование Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется на основании утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете». Такая формулировка позволяет сделать вывод, что финансирование мировых судей также осуществляется из федерального бюджета и указывается отдельной строкой помимо расходов на финансирование других судов общей юрисдикции. В то же время, ст. 84 Бюджетного Кодекса РФ22 к числу расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета, относит расходы на функционирование федеральной судебной системы, что оставляет возможность осуществлять финансирование мировых судей из иных источников. В свою очередь, ФЗ «О Судебном департаменте»23 (ч.1 ст.5) прямо указывает, что финансирование мировых судей осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Постановлением V Всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 г. "О введении института мировых судей в субъектах Российской Федерации"24 Судебному департаменту было поручено подготовить законопроекты о внесении изменений в Федеральные законы "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" и "О мировых судьях в Российской Федерации" в части организационного обеспечения деятельности мировых судей. Данные законопроекты были внесены Верховным Судом в Государственную Думу РФ. Ими предусматривалось, что организационное обеспечение деятельности мировых судей осуществляется подразделениями по организационному обеспечению деятельности мировых судей, создаваемыми при управлениях Судебного департамента, в порядке, определяемом законом соответствующего субъекта РФ и соглашением, заключенным с органом исполнительной власти субъекта РФ. Работники данных подразделений являются госслужащими соответствующего субъекта РФ и содержатся за счет средств бюджета субъекта РФ. Руководители указанных подразделений назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации субъекта РФ по согласованию с начальником управления Судебного департамента в субъекте РФ.

Но Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 5 апреля 2005 г. №8 было решено отозвать из Государственной Думы Федерального Собрания РФ проекты Федеральных законов №98157-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" и № 98161-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", так как "в соответствии с действующим законодательством решение вопросов материально-технического обеспечения деятельности мировых судей относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ,

24 См.: Постановление V всероссийского съезда судей от 29.11.2000 "О введении института мировых судей в субъектах Российской Федерации" // Российская юстиция. 2001. №2.

которые осуществляют их самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ. В этой связи отпала необходимость в рассмотрении внесенных Верховным Судом РФ проектов Федеральных законов №98157-3 и №98161-3".

Учитывая, что в данном Постановлении говорится о том, что отзыв законопроектов связан и с предложением Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, можно сделать вывод, что законодатель в сложившейся ситуации не хочет вторгаться в сферу законодательного регулирования субъектов РФ и навязывать им порядок материально-технического обеспечения мировых судей. Данная позиция может вызвать по указанным выше обстоятельствам только сожаление, так как опыт организации такой работы у Судебного департамента определенно имеется. Удивительно также и то, что данная позиция Верховного Суда идет наперерез Постановлению Совета судей РФ от 29 апреля 2005 г. №131, которым было признано необходимым "полномочия Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации распространить на мировых судей. Поручить Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации разработать научно -обоснованные нормативы нагрузки и обеспечения деятельности мировых судей: служебными помещениями, современной вычислительной, копировальномножительной техникой, другими материально-техническими средствами, а также штатной численностью государственных служащих и обслуживающего персонала»"5.

Постановление Правительства РФ от 21.09.2006 №583 в ред. от 10.04.2007 «О Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы»26, утвердившее упомя-

25 См.: Нестеров В.М. Указ. Соч.

26 См.: Постановление Правительства РФ от 21.09.2006 №583 "О федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на нутую Программу, содержит весьма симптоматичное положение «рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации предусматривать в бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год средства на материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Общеизвестно, что бюджеты субъектов Российской Федерации имеют разную наполняемость. Есть регионы -доноры федерального бюджета, а есть территории дотационные, их бюджеты из года в год подпитываются федеральным бюджетом. Соответственно - по-разному финансируется здесь и мировая юстиция. Между тем ст.ст. 19, 46, 47, 48 Конституции РФ гарантируют всем гражданам России равный доступ к правосудию и равную защиту их прав и охраняемых законом интересов. Исходя из разного, а в ряде регионов явно недостаточного финансирования мировой юстиции из местных бюджетов, есть основания говорить о нарушении конституционного принципа равного доступа к правосудию и равной защиты прав граждан27.

Адекватное финансирование или финансирование, которое обеспечивает возможность полного и независимого правосудия в соответствии с федеральным законом, есть один из составных элементов более общего понятия - должного или адекватного ресурсного обеспечения судов с целью успешной реализации последними идеи должного, справедливого или естественного правосудия.

Ситуация с финансированием судов лучше любых слов показывает реальное место судебной власти в системе ценностей людей, находящихся у власти в России. Невозможность реального воплощения в жизнь принципов и положе-

2007 - 2011 годы" // Собрание законодательства РФ. 09.10.2006. №41. ст.4248.

27 См.: Жаднов Ю.М. Законодательство, регламентирующие деятельность мировых судей, нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. -М.: 2004. №4. С.7-8.

ний Конституции РФ, международных договоров России и федеральных законов, определяющих положение судебной власти в государстве, позволяет говорить об отсутствии политической воли законодательной и исполнительной власти по

• 1.    Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998. №145-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998. №31. ст.3823.

• 2.    Боровский М.В. Суды общей юрисдикции в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Законодательство. 2001. №2.

• 3.    Боровский М.В. Суды общей юрисдикции в Российской Федерации: проблемы и перспективы // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2001. №1.

• 4.    Жаднов Ю.М. Законодательство, регламентирующие деятельность мировых судей, нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. 2004. №4.

• 5.    Закон Тамбовской области от 28 ноября 2001 № 225-3 «О финансировании мировых судей Тамбовской области» // Тамбовская жизнь, №241 (22435), 14.12.2001 г. утратил силу в связи с принятием Закона Тамбовской области от 30 марта 2005 №303-3.Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009. №4. ст.445.

• 6.    Корня А., Письменная Е. Суд не по карману // Ведомости, №92 (2610).

• 7.    Латыпова И. Деньги для судей // ЭЖ-Юрист, 2009. №49.

• 8.    Нестеров В.М. Организация деятельности мировых судей в Российской Федерации // Мировой судья. 2005. №12.

• 9.    Приняты 24 мая 1989 г. резолюцией 1989/60 на 15-ом пленарном заседании Экономического и Социального Совета ООН // Резолюции и решения Экономического и Социального Совета. Экономический и Социальный Совет. Официальные отчеты, 1989 год. Дополнение №1 (Е/1989/89).- Организация Объединенных Наций.

• 10.    Федеральный закон от 30 марта 1998 г. №54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» (принят ГД ФС РФ 20.02.1998) // Собрание законодательства

• 11.    Федеральный закон от 10 февраля 1999 №30-Ф3 «О финансировании судов Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 22.01.1999) // Собрание законодательства РФ. 15.02.1999. №7. Ст.877.

• 12.    Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 Г.//СЗРФ. 1997. №1. ст.1.

• 13.    Постановление от 17 июля 1998 г. №23-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 102 ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. №30. Ст.3801.

• 14.    Федеральный закон от 19 декабря 2006 №238-Ф3 «О федеральном бюджете на 2007 год» // Собрание законодательства РФ. 22.12.2006. №216-217.

• 15.    Федеральный закон от 24 июля 2007 №198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // Собрание законодательства РФ, 30.07.2007. №31. Ст. 3995,

• 16.    Федеральный закон от 24 ноября 2008 №204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» // Собрание законодательства РФ. 01.12.2008. №48. Ст.5499.

• 17.    Федеральный закон от 02 декабря 2009 №308-Ф3 «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» // Собрание законодательства РФ, 02.12.2009. №49(1 ч.). Ст.5869.

• 18.    Федеральный закон от 26 февраля 1997 №29-ФЗ «О Федеральном бюджете на 1997 год» // Собрание законодательства РФ, 03.03.1997. №9. Ст.1012.

• 19.    Федеральный закон от 26 марта 1998 №42-ФЗ «О Федеральном бюджете на 1998 год» // Собрание законодательства РФ, 30.03.1998. №13. Ст. 1464.

• 20.    Федеральный закон от 22 февраля 1999 № Зб-ФЗ "О Федеральном бюджете на 1999 год" // Собрание законодательства РФ, 01.03.1999, №9, Ст. 1093.

• 21.    Федеральный закон от 31 декабря 1999 № 227-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2000 год" // Собрание законодательства РФ, 03.01.2000. №1.

• 22.    Федеральный закон от 08 января 1998 №7-ФЗ "О судебном департаменте при Верховном суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 12.01.1998. №2. Ст.223.

• 23.    Постановление V всероссийского съезда судей от 29.11.2000 "О введении института мировых судей в субъектах Российской Федерации" // Российская юстиция, 2001. №2.

• 24.    Постановление Правительства РФ от 21.09.2006. №583 "О федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы" // Собрание законодательства РФ. 09.10.2006. №41. Ст.4248.

Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. №1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР, 1991. №44. Ст.1435.

созданию действительно независимом власти судебной.

Полагаю, что указанного выше уже достаточно для того, чтобы сделать вывод о необходимости совершенствования и развития законодательства по вопросам финансирования судов.

Российской Федерации. 06.04.1998. №14. Ст. 1514.