Проблемы формирования доходной базы местных бюджетов

Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что в настоящее время в России одной из острых проблем, стоящих на пути экономического развития страны и отдельных ее территорий, является дефицит доходов муниципальных образований и, следовательно, проблема формирования местного бюджета.

В наступившем году сохраняют актуальность задачи обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов, поставленные Президентом РФ в Бюджетном послании 13 июня 2013 г. Однако их решению препятствует высокий уровень долговых обязательств и субъектов Федерации, и муниципалитетов. Совокупный объем их долга составляет 2,5 трлн. руб. Отсюда значительная бюджетная зависимость абсолютного большинства субъектов Федерации и муниципальных образований от финансовой помощи из федерального бюджета. В 2016 г. дотации из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности получит 71 субъект Федерации из 851.

В прежнем объеме в 310 млрд. руб. остается сумма бюджетных кредитов регионам на: частичное покрытие дефицитов бюджетов; покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета; осуществление мероприятий по ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

При этом субъектам РФ предстоит погасить долг по рыночным обязательствам около 400 млрд. руб. Среди тех, кто активно занимал, регионы, которые развивались и проникали в глобальную экономику — Калуга, Татарстан, Мордовия. Кроме того, существует проблема скрытого дефицита. Так, невыплата заработной платы бюджетникам в 2015 г. превысила 4 млрд. руб. Будет нарастать задолженность и по зарплате, и по коммунальным платежам, и по иным расходам государственных и муниципальных учреждений, которые рано или поздно нужно будет компенсировать из бюджета.

По информации, представленной руководителем Минфина, основные параметры проекта республиканского бюджета выглядят так:

2016 год: общий объем доходов – 57,9 миллиарда; общий объем расходов – 66,1 миллиарда рублей; дефицит – 8,2 миллиарда рублей.

2017 год: общий объем доходов – 59,9 миллиарда рублей; общий объем расходов – 68,4 миллиарда рублей; дефицит – 8,5 миллиарда рублей.

2018 год: общий объем доходов – 62,1 миллиарда рублей; общий объем расходов – 70,1 миллиарда рублей; дефицит – 8 миллиардов рублей.

Таблица 1.

Основные характеристики консолидированного бюджета Республики Коми на

2016 год и плановый период 2017 и 2018 г.г., тыс. руб.

Параметр	2016 г.	2017 г.	2018 г.
Общий объем доходов	69 882 936,7	71 498 099,5	74 261 491,1
Общий объем расходов	79 082 577,3	80 214 489,3	82 088 778,1
Дефицит	9 199 640,6	8 716 389,8	7 827 287,0

При этом налоговые и неналоговые доходы бюджета на 2016-2018 годы запланированы в меньших объемах, чем это было предусмотрено в утвержденном бюджете на 2015-2017 годы. Как пояснила министр, на ситуацию повлияли падение темпов экономического роста и отрицательная динамика поступлений по основным доходообразующим источникам - налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц.

Анализ бюджетных параметров за последние семь лет, по замечанию министра, свидетельствует о том, что доходы региона увеличились в два раза -на 27 миллиардов рублей, а расходы возросли практически в два с половиной -на 38 миллиардов рублей.

Выходом из сложной ситуации бюджетного дефицита видится реализация инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства с привлечением внебюджетных источников финансирования при строительстве с поэтапным выкупом объектов. Так, будет продолжена реализация 14-ти социально значимых инвестиционных проектов.

Восполнять прореху в бюджете планируется за счет государственных заимствований: в 2016 году кредитные организации выдадут Коми 14,6 миллиарда рублей, в 2017 году - 16,6 миллиарда рублей, в 2018-ом - 8,5 миллиарда рублей. С учетом этих заимствований верхний предел государственного долга Республики Коми к 1 января 2018 года вырастет до 58,9 миллиарда рублей — суммы максимально допустимой бюджетным кодексом РФ.

Централизация финансовых средств в федеральном бюджете с последующим перераспределением их значительной части между бюджетами нижестоящих уровней в виде межбюджетных трансфертов не стимулирует социально-экономическое развитие субъектов Федерации и муниципальных образований, не способствует повышению эффективности бюджетных расходов.

Обеспечение сбалансированности бюджетной системы в 2016 г. на фоне снижения цены на нефть и волатильности рубля потребует секвестра расходов федерального бюджета не менее чем на 10%. Это, в свою очередь, требует применения таких принципов и механизмов для обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов, как:

• -     невозможность дальнейшего снижения расходов региональных и

• местных бюджетов;

• -     необходимость повышения эффективности расходов региональных

и местных бюджетов;

• -     актуальность увеличения доходов региональных и местных

бюджетов.

Увеличение доходов можно обеспечить за счет:

• -     роста экономики и налогооблагаемой базы территорий;

• -     смены фискальной бюджетно-налоговой политики на

стимулирующую;

• -     эффективного распределения полномочий и мотивации между

уровнями публичной власти;

• -     инвентаризации расходных обязательств, проведения  аудита

расходов бюджетов;

• -     введения налогового регулирования в не охваченных им сегментах

  экономики. Так, в сфере теневой экономики в апреле 2015 г., по данным Росстата, было занято 15 млн человек. При выводе их из тени можно было бы получить дополнительно 15% отчислений от НДФЛ;

• ■     улучшения налогового администрирования малого бизнеса

(упрощенной системы налогообложения и др.). В этих целях создается под эгидой Минфина России единая система администрирования всех платежей;

• ■     усиления контроля за закупками согласно законам № 44-ФЗ и 223-

• ФЗ, в том числе за счет установления контроля за начальной ценой закупки;

• ■     развития государственно-частного и муниципально-частного

партнерства.

При реализации этих направлений муниципальные образования получат возможность влиять на увеличение налоговых поступлений в свои бюджеты путем расширения налогооблагаемой базы, а также через механизмы участия в учете и контроле за взиманием федеральных и региональных налогов, доли которых поступают в местные бюджеты.

Эффективная работа органов местного самоуправления немыслима без достаточных финансовых средств не только на текущие расходы, но и на формирование в местных бюджетах резерва на перспективное развитие. В настоящее время в бюджеты развития муниципальных образований направляется лишь 10—20% доходов местных бюджетов2. Надо без промедления решать вопрос о закреплении за местными бюджетами дополнительных налоговых доходов, на администрирование которых может реально влиять муниципальная власть. К таким налогам относятся, в первую очередь, специальные налоговые режимы — упрощенная система налогообложения и патентная система для малого и среднего бизнеса.

В 2015 г. по отношению к 2014 г. объем доходов от переданных муниципалитетам таких доходных источников, как ЕСХН, патент, часть акцизов на ГСМ, штрафы за несоблюдение муниципальных правовых актов, вырос в 9,8 раза и составил 28,8 млрд. руб.

Шагом вперед по развитию налоговой автономии муниципалитетов явилось включение в систему местных налогов и сборов торгового сбора.

Однако он введен только в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе. Для повсеместного применения торгового сбора нужен соответствующий федеральный закон. Поэтому в целях расширения доходной базы местных бюджетов может быть использована более широкая номенклатура местных сборов за конкретную деятельность, что обусловлено ч. 1 ст. 132 Конституции РФ.

Необходимо продолжить работу по возвращению в бюджеты сельских поселений доходов от продажи и аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, поскольку с 1 марта 2015 г. распоряжение такими земельными участками осуществляется органами местного самоуправления городских и сельских поселений.

Не менее важна также проблема, связанная с вступившим в силу 1 января 2015 г. законом (от 04.10.2014 № 284-ФЗ), согласно которому налоговая база по налогу на имущество физических лиц определяется по кадастровой стоимости объектов недвижимости. Однако в краткосрочной перспективе это не повсеместно увеличит налоговые доходы местных бюджетов, поскольку каждый субъект РФ самостоятельно принимает решение о сроке введения этих изменений и установлен значительный переходный период — до 1 января 2020 г.

Важнейшим резервом повышения доходной базы местных бюджетов является увеличение неналоговых доходов за счет:

• ■     привлечения внебюджетных инвестиций для развития

инфраструктуры, когда органы местного самоуправления только отдают в аренду земельные участки, а частные инвесторы вкладывают средства в объекты инфраструктуры;

• ■     аренды муниципального имущества и земельных участков;

• ■     приватизации муниципального имущества.

Вместе с тем актуально не только повышать доходную базу местных бюджетов, но и оптимизировать их расходы, используя эффективные 6

направления развития инфраструктуры муниципалитетов, улучшения их инвестиционного и инновационного климата. Основой для реализации таких мер может служить закон о территориях опережающего социальноэкономического развития (от 29.12.2014 № 473-ФЗ). Однако он действует только на Дальнем Востоке, в моногородах и закрытых административнотерриториальных образованиях. Остальная часть России будет ждать его введения в 2018 г.

Для того чтобы муниципальные образования стали более самостоятельными и независимыми, необходимо совершенствовать и расширять систему внутренних ресурсов формирования доходной части местных бюджетов. Такие ресурсы составляют налоговые и неналоговые доходы. Рассмотрим ряд мер, комплексный подход к которым приведет к росту доходов в бюджет за счет местных налогов.

Препятствия для эффективного поступления неналоговых доходов в бюджет заключаются в проблеме сбора этих доходов, в связи с неравномерностью их распределения и трудностями при прогнозах, так как многие источники являются разовыми (доходы от пользования имуществом муниципальных образований, продажа материальных и нематериальных активов, административные платежи и сборы, штрафные взыскания, плата за нанесенный ущерб и т. д.).

Поступления в бюджет неналоговых доходов являются лишь частью доходной базы муниципальных образований, но служат дополнительным источником ее формирования и усиления экономической независимости. Одной из мер по увеличению доходов от реализации муниципального имущества выступает поиск неиспользуемых бесхозных объектов недвижимости и земель, с дальнейшим присвоением их муниципалитету и передачей в пользование или владение физическим или юридическим лица на праве договора аренды или купли-продажи. Исходя из этого, немаловажным действием будет являться переоценка существующих ставок платы за аренду в соответствии с рыночной ситуацией.

Муниципальные образования имеют достаточно внутренних резервов для формирования собственного бюджета. Но основным препятствием при оптимизации системы поступления доходов в бюджет, является незаинтересованность государственных служащих органов местного самоуправления, так как это снизит дотации, которые поступают из федерального бюджета.

В заключение можно отметить, что проблемы бюджетов муниципальных образований связаны и с доходами, и с расходами. Расходная часть значительно превышает доходную. Вопрос экономической самостоятельности муниципальных образований стоит на первом месте, поэтому, прежде всего, необходимо обеспечить экономический рост, усилить независимость и сбалансированность местных бюджетов, которые в совокупности образуют основу бюджетной системы нашей страны.