Проблемы формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований

Местный бюджет составляет основу финансовой системы муниципального образования. В нем отражаются все экономические, социально-политические и организационные решения местных органов власти.

На данный момент целесообразно выделить следующие основные проблемы местных бюджетов:

• •    слабая собственная доходная база;

• •    несбалансированность местного бюджета;

• •    несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении финансовым ресурсам;

• •    несовершенство действующего механизма формирования доходов и расходов бюджетов муниципальных образований;

Согласно ст. 15 НК РФ в число налогов, которые формируют финансовую базу местных бюджетов, входят всего два налога: земельный и налог на имущество физических лиц. Фактически доходы от них меньше ожидаемого, в связи с этим они не покрывают значительную часть расходных обязательств муниципальных образований.

Основными источниками собственных доходов должны быть налоги и сборы. Необходимо закрепить за местными бюджетами такие налоги, которые гарантировали бы органам местного самоуправления стабильное поступление доходов в местные бюджеты и равномерное распределение на всей территории Российской Федерации.

Большинство местных бюджетов формируются за счет финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов Российской Федерации, в виде дотаций, субвенций, субсидий. Данные    формы    безвозмездных перечислений с дифференциацией нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов являются элементами механизма бюджетного выравнивания.

Если передать местным бюджетам значительную долю от федеральных и региональных налогов, которые зачисляются в региональный бюджет, то можно было бы устранить финансовую зависимость местных бюджетов от субъектов РФ. Для этого следует разработать такой механизм выравнивания бюджетной обеспеченности, который был бы направлен на повышение самообеспеченности и самодостаточности местных бюджетов.

Когда муниципальное образование не имеет какие-либо существенные источники доходов, то ни о какой самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения не может быть и речи. В связи с получением финансовой помощи из вышестоящих бюджетов органы местного самоуправления зачастую вынуждены изменять свою политику в сфере вопросов местного значения в соответствии с указаниями органов государственной власти. Это лишает муниципальное образование возможности планирования на краткосрочную перспективу и тем более реализовать долгосрочные программы развития [1]

Порядок и направления и установления нормативов отчислений, предусмотренный ст.58 БК РФ, лишает местные органы власти гарантии на долгосрочной основе планировать увеличение налоговых доходов местных бюджетов. Согласно закрепленному в данной статье порядку по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты субъекты РФ имеют право (но не обязаны) устанавливать нормативы отчислений. На практике региональные власти не спешат воспользоваться этими полномочиями. Обязанность устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты предусмотрена только для налога на доходы физических лиц (п.3 ст. 58 БК РФ). При этом реализация права зачисления нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты поставлена в зависимость от желания региональных властей (п. 1 ст. 58 БК РФ). Размеры нормативов таких отчислений Бюджетным кодексом РФ не устанавливается, органы государственной власти регионов на свое усмотрение определяют размеры отчислений, что также усиливает зависимость местного самоуправления от регионов [2]

Следует отметить, что возможность непосредственно влиять на потенциальный объем поступлений от взимания федеральных налогов путем изменения размеров их ставок и перечня налоговых льгот предоставлена только федеральному уровню власти. В соответствии с п. 3 ст.71 Конституции РФ федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Согласно ст. 75 ч.3 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также структура механизмов их взимания устанавливается федеральным законом.

Что касается региональных налогов, органы местного самоуправления не вправе корректировать содержание элементов региональных налогов и не могут влиять на изменение абсолютной величины доходов от них в местные бюджеты, находясь в прямой зависимости от действий региональных властей по управлению конкретными характеристиками региональных налогов.

Согласно налоговому законодательству муниципальные органы власти по местным налогам имеют право при введении соответствующего налога устанавливать по нему ставки, а также порядок и сроки уплаты. Однако указанные элементы налогообложения они могут устанавливать только в пределах НК РФ. Кроме этого, данные органы власти имеют право устанавливать и налоговые льготы, основания и порядок их применения, но также в порядке и в пределах, предусмотренных в НК РФ. При этом на федеральном уровне по данным налогам уже определены многочисленные льготы, установлены не только налогоплательщики и объекты, но и многочисленные исключения из этих положений.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов и решении вопросов местного значения органы местного самоуправления испытывают дополнительные трудности, связанные с тем, что различными федеральными нормативными правовыми актами и нормативно правовыми актами субъектов Федерации они наделены отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых и материальных средств. Ведущей причиной ухудшения финансового положения муниципальных образований является закрепление за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников.

Не вызывает сомнений необходимость создания методической основы формирования местных бюджетов по доходам и расходам, которая учитывала бы сложившуюся региональную дифференциацию развития производительных сил, различия в природных условиях осуществления хозяйственной деятельности, инфраструктуре, национальных, экологических условий и прочих факторов, которые характеризуют конкретную территорию.

Следует обеспечить органы местного самоуправления правовыми инструментами защиты своих прав и интересов в межбюджетных отношениях наравне с другими участниками бюджетного процесса. Во многом нарушению прав местного самоуправления в межбюджетных отношениях способствует отсутствие надлежащих механизмов судебной защиты прав и интересов муниципальных образований.

Обеспеченность муниципалитетов местными финансовыми ресурсами напрямую зависит от того насколько развитыми являются межбюджетные отношения, которые в настоящее время несовершенны и не решают многих текущих проблем местного значения. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетов субъектов Федерации, наличие значительных встречных финансовых потоков между бюджетами всех уровней, также дефицит местных бюджетов –все это лишает органы местного самоуправления решать важные проблемы.

Кроме вышеперечисленных проблем, еще одной проблемой формирования и исполнения местных бюджетов является то, что на данный момент не разработаны системы показателей региональной и муниципальной статистики, которые отвечали потребностям прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов. В связи с этим органы государственной власти субъектов РФ не могут обеспечить в полном объеме распределение финансовой помощи местным бюджетам по объективным методикам и критериям.

Существующая в настоящее время практика формирования местных бюджетов состоит не в том, чтобы сбалансировать доходы и расходы, а в том, чтобы ограничить расходы рамками доходов, поэтому бюджетный процесс сводиться к распределению средств по минимуму на самые неотложные нужды. Органы местного самоуправления вынуждены проводить выборочную политику финансирования собственных обязательств. В этих условиях пропадает сама возможность проведения ответственной бюджетной политики, повышения качества услуг, эффективного управления расходами и привлечения инвестиций в развитие муниципальных образований. Не зря, когда речь идет о местном самоуправлении, как правило, говорится о полномочиях местной власти и почти не упоминается, что местное самоуправление- это еще и ответственность этой власти перед своим населением. Но если почти все муниципальные образования являются дотационными, местные органы власти зависимы прежде всего от вышестоящих органов власти ,а не от местных сообществ [3]

Таким образом, при формировании и исполнении местных бюджетов важна не только стабильность поступлений налоговых доходов, при которой появляется заинтересованность местных органов власти в развитии территории, но и возможность влияния на налоги (их рост), их элементы. Муниципалитеты через понижение ставки налогов и предоставленных налоговых льгот могут привлекать инвестиции на соответствующие территории. Если классифицировать налоги и налоговые доходы по следующим признакам:

• V    Налоги, зачисляемые в региональные и местные бюджеты на постоянной основе;

• V    Налоговые доходы и налоги, зачисляемые в региональные и местные бюджеты на временной основе;

• V    Налоговые доходы и налоги, зачисляемые в региональные и местные бюджеты на временной основе, но по которым соответствующие органы власти не имеют права управлять их элементами.

То, данная классификация позволила бы через структуру доходной части соответствующего бюджета устанавливать степень его самостоятельности, возможности бюджетного планирования, а также определять направления совершенствования налоговой системы для повышения заинтересованности местных органов власти в укреплении налоговой базы на соответствующей территории.

Подводя итог, хотелось бы отметить, что сегодня наиболее остро стоит вопрос недостаточного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, слабой собственной доходной базы, а также несбалансированности местного бюджета. И поэтому главной задачей в ближайшей перспективе является обеспечение устойчивого экономического роста местного бюджета, а так же самостоятельность и сбалансированность местных бюджетов.