Проблемы формирования налоговой базы региональных и местных бюджетов в России

Одной из главных задач любого государства, а так же субъектов Российской Федерации является пополнение своей доходной базы для выполнения функций жизнедеятельности региона. Но проблема, с которой сталкиваются субъекты при выполнении этой задачи, является сравнительно малый объем доходов – нехватка денежных средств, дефицитность бюджета и впоследствии государственный долг.

Для федеративного устройства России вот уже более 10 лет характерно большое число дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются.

На местном уровне существует проблема недостаточности собственных доходов. В России, больше половины муниципальных образований имеют дефицитный бюджет (в 2011 г. – 45%, 2012 г. – 56,7%, 2013 г. – 47,5%). Ко всему этому больше 50% доходов местных бюджетов формируются за счет межбюджетных трансфертов, что означает высокую зависимость от государства. [1]

В рамках проведенного исследования сформулируем и обоснуем ряд предложений, которые, на наш взгляд, смогут оказать положительное действие на формирование доходной части территориальных бюджетов.

Для повышения доходов консолидированного бюджета предлагается постепенно отменять льготы по региональным и местным налогам, например, по налогу на имущество и земельному налогу. Решением проблемы здесь видится замена данного механизма налоговых льгот иными мерами государственной поддержки. Например, ряд налоговых льгот на инвестиции предприятий разумнее заменить государственными гарантиями или инвестиционными налоговыми кредитами.

В Налоговом кодексе в качестве механизма стимулирования предусмотрено предоставление налоговых льгот (в том числе и по региональных налогам), что позволяет использовать так называемые «серые схемы» вполне легального уклонения от уплаты налогов. В то же время не всегда средства, высвобождаемые в результате использования льгот, расходуются эффективно и по целевому назначению. В результате применения этих льгот не достигается предполагаемого эффекта от применения льгот и в то же время бюджет лишается доходов. В регионах из-за применения подобных схем из-под налоговых платежей уходят миллиарды рублей.

Преимущество кредитов перед налоговыми льготами при решении инвестиционных задач состоит в том, что в случае нерациональной реализации инвестиционного проекта льготированные средства не могут быть возвращены в бюджет, в то время как налоговый кредит возвратить в бюджет необходимо. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении налоговых кредитов устанавливают условия их предоставления, которые могут включать условие досрочной уплаты налога в случае как нецелевого, так и неэффективного использования налогового кредита.

Предоставление налоговых льгот предполагает временное предоставление преимуществ экономического или социального характера. Широкое их применение снижает уровень финансового обеспечения обязательств бюджета любого уровня. Так же логичнее было бы на федеральном уровне (в Бюджетном кодексе РФ) установить ограничения на суммарное предоставление налоговых льгот и увязать их с предельным размером бюджета соответствующего уровня. Можно также воспользоваться опытом, в частности, Швейцарии, в которой Конфедерация может издавать предписания против необоснованных налоговых льгот (пункт 3 статьи 129 Конституции Швейцарии).

Однако наиболее крупные налоговые льготы в отношении железных дорог, трубопровод и линий электропередачи следует сохранить с целью создания возможностей для развития соответствующей инфраструктуры и сдерживания роста тарифов.

Способствовать повышению доходной базы может повышение ставок акцизов на табачную и алкогольную продукцию темпами, превышающими прогнозируемую инфляцию. Кроме финансовых выгод, данная мера способствует решению задач в области охраны здоровья населения.

В настоящее время в соответствии с действующим законодательством налоговые платежи по НДС зачисляются в федеральный бюджет в полном объеме по базовой ставке 18 % и распределения НДС в пользу регионов не предусмотрено. Если перейти к политике распределения НДС в равных долях между центром и регионами, то это могло бы отчасти решить проблему доходной базы некоторых регионов и уменьшить число дотационных субъектов, увеличив число субъектов-доноров.

Например, в США налог с продаж (аналог российского НДС) является налогом штата, и доходы от этого налога полностью зачисляются в бюджет штата. В Германии, которая по административно-территориальному устройству является федерацией, поступления НДС распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель: 50,5 % — в федеральный бюджет, 49,5 % — в бюджеты земель. Похожая фискальная политика проводится и Австрией. В Канаде некоторые регионы получают НДС, а некоторые — налог с продаж. [2]

Политика распределения НДС в пользу региональных бюджетов приведет к заметному оздоровлению российской экономики.

Для получения дополнительных доходов консолидированного бюджета субъектов так же нужно создавать благоприятный инвестиционный климат, для привлечения потенциальных инвесторов в свой регион.

Приток инвестиций приведет к развитию регионов. Например, Летняя Универсиада в Казани в 2013 году, Зимние Олимпийский игры в Сочи в 2014 г., Чемпионат Мира по футболу в 2018 году в тринадцати городах России. Все эти мероприятия мирового уровня привлекают инвестиции в регионы — строятся дороги, аэропорты, гостиницы, стадионы, развивается туризм и все это никуда не уходит после проведения мероприятия они остаются и дальше приносят прибыль, развивают экономику регионов.

Анализ зарубежного опыта налогообложения может оказать большую пользу в реформировании местного налогообложения. Общая величина местных сборов в странах Запада оценивается величинами от одной до двух третей бюджета того или иного муниципалитета. Недостающее восполняется трансфертами с более высокого административного уровня - будь то штат, федеральная земля, федерация. За рубежом также взимаются: налог на игорный бизнес, налог на гостиничные услуги, сбор за регистрацию автомобилей, налог на парковку автомобилей.

В 2014 году Департаментом налоговой и таможенно-тарифной политики было рассмотрено обращение, поступившее из Федеральной налоговой службы, по вопросу замены транспортного налога на налог на парковку. [3]

Было решено, что плата за парковку не может заменить транспортный налог, поскольку является услугой, не подпадающей под понятие налога. Транспортный налог входит в систему имущественных налогов, взимаемых вне зависимости от факта использования данного имущества. Объектом налогообложения по транспортному налогу признаются не только легковые и грузовые автомобили, но также водные и воздушные транспортные средства.

Однако мы считаем, что к рассмотрению данного вопроса стоит вернуться в другом контексте, не замена налога, а введение дополнительного налога на парковку автомобиля. В этом случае, такая мера повлечет увеличение доходной части региональных бюджетов.

Зарубежная практика финансового обеспечения муниципалитетов показывает, что разработанные системы местных сборов способствуют развитию экономик территорий, повышению потребительского спроса, жизненного уровня населения. Современные западные системы местного налогообложения во многом основываются на классических воззрениях, особенно при наличии на местах немалого количества собственных объектов обложения, передачи им в основном имущественных налогов, ограниченно используют косвенные налоги.

Так же, для формирования доходной части целевых бюджетных фондов можно предложить ввести сбор с автозаправочных станций, сеть которых достаточно быстро развивается. Ставку данного сбора можно установить в размере 1 % от оборота. Средства, которые автозаправочные станции будут уплачивать в бюджет, могут быть приняты ими в качестве внереализационых расходов, уменьшающих налогооблагаемую прибыль.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что закрепленный в статьях 14 и 15 НК РФ перечень местных налогов и сборов нуждается в расширении.

Принцип расщепления налоговых поступлений обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако он имеет ряд существенных недостатков: отсутствие на местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.

Для устранения этих недостатков необходимо:

• 1)    расширить налоговые полномочия органов власти местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

• 2)    законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

• 3)    сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 процентов поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

• 4)    отказаться от практики централизации поступлений по местным налогам в вышестоящие бюджеты;

• 5)    обеспечить уплату налогов, поступающих местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

Считаем, что в сложившихся экономических условиях наша страна имеет огромный потенциал для развития национальной экономики: повышение инвестиционной привлекательности регионов, укрепление и развитие отдельных отраслей промышленности, активное развитие и регулирование функционирования свободных экономических зон, повышение человеческого потенциала как фактора формирования национального богатства и т.д. Меры направленные модернизацию российской экономики, при их положительном эффекте повлекут за собой увеличение налогооблагаемых баз, и, следовательно увеличение доходной части бюджетов всех уровней.

Кроме этого стоит обратить внимание на ряд проблем, лежащих за пределами налоговых отношений, но при детальном рассмотрении которых, можно увидеть опосредственное негативное влияние на величину налоговых поступлений в бюджеты страны.

Например, в больших масштабах на территории России имеют место неучтенные земельные и имущественные объекты, введение в экономический оборот которых, позволит решить обозначенные в выпускной квалификациооной работе проблемы.

К таким объектам относятся незаконно занятые земельные участки без разрешающих документов их использования, а также реконструкция, перепланировка, бесхозное содержание зданий, строений, сооружений, жилых и нежилых помещений и т.п.

Для примера приведем несколько регионов Российской Федерации. На территории Ставропольского края имеется свыше 7,5 тыс. многоквартирных домов, из них только под 4,3 тыс. сформированы земельные участки, (присвоен кадастровый номер, определена кадастровая стоимость), все остальные участки, а то есть более 57 % не поставлены на кадастровый учет, а значит, не подлежат налогообложению [1]. В г. Сочи Краснодарского края незаконно было возведено более 200 объектов. Тогда как домов, строящихся на законном основании, всего около 70.

В целом, по оценкам специалистов, более чем 40% жилых домов, дачных участков, парковок для автомобилей и прочих объектов не имеют официальных документов на право собственности [4].

Решением таких проблем может стать проведение инвентаризации и постановки на муниципальный учет земельных и имущественных объектов. Для этого можно использовать различные способы, а именно: оказать помощь гражданам при оформлении прав собственности на их земельные участки и имущество; создать группы, которые будут заниматься выявлением незарегистрированных объектов недвижимости.

Второй мерой увеличения доходов в местный бюджет может быть переход к определению налоговой базы по налогам на имущество на основе кадастровой стоимости земельных участков и объектов недвижимости, рассчитываемой на основе рыночной стоимости при государственной кадастровой оценке. [5, c. 21-24]

Данная мера является необходимой на наш взгляд, потому как инвентаризационная стоимость объектов налогообложения очень сильно отличается от их рыночной, а причиной этому является отсутствие необходимой информации о рынке недвижимости и о местоположении объекта недвижимости.

Инвентаризационная стоимость новых домов на окраинах больших городов намного выше, чем инвентаризационная стоимость высококачественных элитных домов, построенных в 1960-70-х годах, расположенных в центре города, несмотря на то, что их рыночная стоимость значительно выше. Анализ данных за 2014 год показал, что инвентаризационная стоимость новостроек в г. Краснодаре в 6,2 раза ниже их рыночной, в г. Сочи – в 10 раз. [4]

И в заключении хотелось бы отметить, что на пути поиска способов увеличения поступлений доходов в собственные бюджеты муниципалитетов присутствуют различные препятствия, которые в основном связаны с отсутствием заинтересованности и желания должностных лиц органов местного самоуправления в осуществлении комплекса мер по привлечению доходов на территории муниципального образования, так как это приведет к уменьшению дотаций, поступающих из бюджета субъекта федерации.

Но если, муниципальные образования хотят увеличить свою доходную базу и тем самым остаться независимыми от бюджетов различных уровней им просто необходимо преодолеть все имеющиеся препятствия и не побояться исключить дотации в обеспечении равновесия расходов и собственных доходов, ведь они обладают весьма достаточной налоговой базой и могут себе это позволить.

В заключение стоит отметить, что в перспективе регионам придется чаще обращаться к теме поиска методов пополнения доходов за счет собственных источников и мер по оптимизации своих расходов.