Проблемы формирования социального законодательства субъектов России как комплексного структурного образования в условиях глобализации

Одной из ведущих тенденций современного развития системы законодательства РФ в условиях глобализации является возрастание комплексного межотраслевого регулирования сложной ткани общественных отношений, примером чего служит социальное законодательство, формируемое применительно к отрасли государственного управления — социальной сфере. Данный комплексный массив законодательства характеризуется как совокупность законов и иных нормативных правовых актов, сгруппированных в институты, подотрасли законодательства, объединенная предметно-функциональными связями исходя из задач социальной защиты и социального обеспечения населения.

Понять природу социального законодательства помогает соотнесение отраслевой структуры законодательства с отраслевой структурой права, на что обоснованно обращает внимание С. В. Поленина 16, с. 6 — 7]. Социальному законодательству нет адекватного соответствия в виде отрасли права.

М. И. Милушин под отраслью государственного управления понимает формально обозначенные и разграниченные государством сферы государственного вмешательства в регулирование общественных отношений в сферах обеспечения жизнедеятельности общества [3, с. 18]. Комплекс социального законодательства, будучи более крупным элементом горизонтальной структуры законодательства РФ по сравнению с отраслью законодательства, отличается и более широким кругом охватываемых отношений, исключающим возможность управления с помощью регламентирующих его нормативных актов из единого активного центра и соответственно большей слабостью существующих между нормативными актами связей управления [5, с. 71]. В социальное законодательство тесно вплетаются трудовое, пенсионное, жилищное, семейное, административное.

Наряду с общими социальными факторами законодательной деятельности (правообразующими и обеспечивающими) в создании его массива участвуют также специальные структурообразующие факторы, например целеполагания, основанием которого является обеспечение наиболее эффективного правового регулирования в отдельных сферах (отраслях) государственного управления [5, с. 57; 3, с. 17 — 19, 79] (в данном случае — в социальной).

Принятие федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ (вносящих изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (8]) и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (далее — Федеральный закон о монетизации льгот) [7] во многом определило содержание федеративной реформы, направленной на законодательное разграничение полномочий между уровнями публичной власти.

П. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (данная статья вступила в силу с 1 января 2005 г.) к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. отнес решение ряда вопросов: социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей. Социальная поддержка ветеранов труда, лиц, работавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 — 1945 гг., семей, имеющих детей (включая многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан также включена в круг полномочий субъектов РФ.

Интересно заметить, что законодатель в указанном законе (в редакции от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) и Федеральном законе о монетизации льгот решил отказаться от использования термина «социальная защита», заменив его термином «социальная поддержка», несмотря на употребление первого в ст. 7 и 72 Конституции РФ. Семантическое толкование данных терминов свидетельствует о том, что содержание последнего, несомненно, уже, чем первого. Степень гарантированности государством поддержки ничтожно мала по сравнению с предполагаемой всеобщностью защиты. Конечно, государству в условиях кризиса во многих сферах и отсутствия стабильности (в том числе и в экономике) проще ограничиться социальной поддержкой населения, а не гарантировать (а значит — претворять практически) социальную защиту, что налагает более весомые обязательства в отношении социально незащищенных граждан.

Представляется целесообразным как с практической, так и с теоретической точки зрения определить возможные тенденции развития регионального законодательства в русле принятия Закона о монетизации льгот, который устанавливает требования для субъектов РФ при переходе к новой системе социальной защиты. В соответствии с ними регионы должны:

• 1)    при замене натуральных льгот денежными компенсациями вводить эффективный механизм, обеспечивающий сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения (ст. 153);

• 2)    соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;

• 3)    предоставлять гражданам возможность в течение переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности посредством временного регулирования общественных отношений;

• 4)    не допускать при реализации гражданами своих прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.

Таким образом, Федеральным законом о монетизации льгот основная доля ответственности перед населением за обеспечение социальной стабильности возлагается на органы государственной власти субъектов РФ.

Социальное законодательство состоит из целого ряда подотраслей и институтов, интеграция которых обусловлена наличием предметнофункциональных связей. Оно включает подотрасли: социальной защиты с входящими в нее институтами социальной защиты материнства, семьи, детства, инвалидов, ветеранов труда, военнослужащих, реабилитированных лиц, малоимущих граждан; социального обеспечения; социального обслуживания граждан; опеки и попечительства; защиты трудовых прав граждан; законодательства о здравоохранении.

В ряде регионов приняты комплексные законы, закрепляющие меры социальной поддержки отдельных ка-тлпАПТГТ? nnnxTzn

В некоторых субъектах РФ действуют специальные законы, закрепляющие меры социальной поддержки региональных льготных категорий населения: «О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий», «О мерах социальной поддержки ветеранов» (Ставропольский край, Саратовская, Орловская области), «О мерах социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее шести месяцев, исключая периоды работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны» (Калужская область), *0 ежемесячном пособии на ребенка» (Ставропольский край, Калужская, Орловская области).

Законом Республики Мордовия от 28 декабря 2004 г. «О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия» (2] предусмотрены ежемесячные денежные выплаты ветеранам труда, военной службы и государственной службы (220 рублей), труженикам тыла, а также репрессированным и реабилитированным лицам (330 рублей). Бесплатный проезд пенсионерам, учащимся образовательных учреждений из многодетных семей, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, студен- там дневной формы обучения государственных высших учебных заведений, многодетным матерям заменен выплатой денежной компенсации на транспортные расходы, выплачиваемой ежемесячно или ежегодно. Устанавливаются также ежемесячные денежные выплаты лицам, работающим и проживающим в сельской местности, для оплаты жилья, тепловой энергии при централизованном отоплении, газа, электрической энергии для освещения жилого помещения. В Республике Марий Эл и Саратовской области приняты законы о социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг (в отличие от Республики Мордовия, где эти вопросы урегулированы общим законом о мерах социальной поддержки).

Интересен тот факт, что в указанном законе Республики Мордовия наряду с введением денежных выплат сохранены некоторые натуральные льготы детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, которые позволяют поддерживать ранее достигнутый уровень социальной защиты граждан. Это освобождение от оплаты жилья и коммунальных услуг в случае проживания их отдельно от попечителей; от оплаты стоимости путевок в лагеря труда и отдыха, в санаторно-курортные учреждения при наличии медицинских показаний, а также стоимости проезда к месту лечения и обратно; от оплаты жилья и коммунальных услуг семей, где проживают и воспитываются дети указанной категории, до их совершеннолетия или окончания учебы в образовательных учреждениях (в размере 50 %).

В настоящее время более чем в 30 субъектах РФ имеются свои законы, регламентирующие отношения в сфере социального обслуживания населения (Вологодская, Ивановская, Камчатская, Ленинградская, Ростовская, Тамбовская, Томская области, Краснодарский край, Красноярский край, Республика Марий Эл и др.), что свидетельствует о развитии подотрасли социального обслуживания граждан на региональном уровне.

Заметим, что далеко не во всех субъектах РФ ранее (до принятия законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) проводилась политика социальной поддержки многодетных семей, хотя для современного периода характерно резкое снижение рождаемости. Ныне закон Самарской области от 16 июля 2004 г. «О государственной поддержке граждан, имеющих детей», вступивший в силу с 1 января 2005 г,, закрепляет дополнительные к установленным федеральным законодательством меры поддержки семьи, материнства, отцовства и детства (доплаты к ежемесячному пособию на ребенка, ежемесячное пособие на питание беременным женщинам, единовременное пособие при усыновлении (удочерении) ребенка, ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет неработающим матерям, ежегодное единовременное пособие на ребенка к началу учебного года) [1]. Законом Ростовской области от 22 октября 2004 г. «О социальной поддержке детства в Ростовской области», также вступившим в силу с 1 января 2005 г., предусмотрена ежемесячная выплата в размере 300 рублей малоимущим семьям, имеющим детей первого-второго года жизни, ежемесячные социальные пособия ВИЧ-инфицированным в детском возрасте и лицам, ухаживающим за ними. Данным областным законом сохранена натуральная льгота для детей из многодетных семей — бесплатный проезд на внутригородском транспорте и автобусах пригородных и внутрирайонных линий [4].

Органами государственной власти субъектов РФ при издании нормативных правовых актов соблюдаются требования п. 2 ст. 153 Федерального закона о монетизации льгот о том, что вновь устанавливаемые размеры денежных выплат не могут быть ниже размеров этих выплат, предоставлявшихся по состоянию на 31 декабря 2004 г., а также о недопустимости ухудшения материального положения граждан, имеющих право на социальные льготы. Так, законами субъектов РФ гражданам, имеющим детей, утверждено ежемесячное пособие на ребенка в размере от 70 рублей и выше (например, законом Калининградской области «О пособиях гражданам, имеющим детей» оно составляет 100 рублей), т. е. не меньше ранее устанавливаемого Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».

В большинстве субъектов РФ в структуре комплексного массива социального законодательства развита подотрасль опеки и попечительства, о чем свидетельствует принятие соответствующих законов республик Адыгея, Коми, Кабардино-Балкарии,

Чувашии, Архангельской, Волгоградской, Вологодской, Воронежской, Калужской, Ленинградской, Липецкой, Пензенской, Псковской, Ростовской, Свердловской, Тульской, Ульяновской, Ярославской областей, Ставропольского, Хабаровского краев, в которых согласно ст. 150 Семейного кодекса РФ устанавливаются размер и порядок выплаты ежемесячных денежных средств на содержание ребенка опекуну, попечителю.

Примером унификации социального законодательства субъектов РФ является принятие почти во всех регионах законов об установлении мер социальной поддержки приемным семьям, размеров оплаты труда приемным родителям, что составляет комплексный институт защиты семьи.

Достаточно развита и подотрасль о защите трудовых прав граждан. Ее представляют законы субъектов РФ об охране труда (Москва, республики Марий Эл, Мордовия, Чувашия, Амурская, Брянская, Волгоградская, Мос ковская, Нижегородская, Пензенская области), о квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов и иных лиц, особо нуждающихся в социальной защите (республики Алтай, Мордовия, Чувашия, Владимирская, Вологодская, Кировская, Ленинградская, Липецкая, Тюменская, Челябинская области, Санкт-Петербург).

Несмотря на то что Россия (по данным Всемирной организации здравоохранения) находится на 130-м месте в мире по поддержке здравоохранения, законы об охране здоровья населения либо о медицинской помощи в дореформенный период были приняты в незначительном количестве субъектов

(Республика Алтай, Республика Саха (Якутия), Саратовская область). Сейчас они подверглись ревизии в части закрепления вопросов организации специализированной медицинской помощи, санитарно-авиационной скорой медицинской помощи, обязательного медицинского страхования неработающего населения, порядка и объемов предоставления отдельным группам населения социальной поддержки в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении.

На основе анализа законодательства о здравоохранении М. И. Милу-шин выделяет его в комплексную отрасль в системе федерального законодательства (находящуюся в стадии формирования, со слабыми связями управления). В ее структуре имеется комплексная подотрасль — законодательство об обращении лекарственных средств [3, с. 33 — 59].

Применительно к горизонтальной структуре системы законодательства субъектов РФ законодательство о здравоохранении выделять в самостоятельную отрасль, характеризуемую помимо внутреннего единства и определенной степенью единства формы, выражающегося в наличии основного, стержневого акта, устанавливающего связи управления системой соответствующих актов, весьма поспешно. В настоящее время это подотрасль комплексного массива социального законодательства субъектов РФ как относительно обособленное структурное подразделение системы законодательства, представляющая собой совокупность предписаний, объединенных в отдельные нормативные правовые акты, регулирующих обще- ственных отношений в сфере здравоохранения и оказания медицинской помощи населению.

В свете проводимой государством социальной политики в субъектах Российской Федерации принимаются законы о передаче отдельных государственных полномочий субъекта РФ в сфере социальной защиты муниципальным образованиям (например, в Саратовской области, Республике Мордовия, Республике Татарстан).

Несомненным плюсом реформы по разграничению полномочий между уровнями публичной власти является то обстоятельство, что реализация ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и Федерального закона о монетизации льгот (принятого в соответствии с первым) будет способствовать развитию социального законодательства субъектов РФ, которые несут ответственность за выполнение своих расходных обязательств.

Таким образом, осуществляемая реформа, юридическим воплощением которой стало принятие вышеназванных федеральных законов, подтвердила, что государство на перспективу не только сохраняет, но и углубляет совместное ведение в области социальных вопросов. Очень важна унификация мер социальной поддержки, оказываемых населению в субъектах РФ, необходимая с точки зрения не только соблюдения принципов равенства и социальной справедливости, но и развития интеграционных процессов в рамках Российской Федерации.

Вместе с тем следует определить, что должно утвердиться — социальная защита или социальная поддержка населения. Приоритетным, на наш взгляд, представляется социальная защита, провозглашенная в ст. 7 и 72 Конституции РФ и предполагающая гарантированность со стороны государства не просто минимума материального достатка в виде выплаты денежных компенсаций наиболее социально незащищенным гражданам (на что направлена социальная поддержка), но и условий для достойной жизни и развития тех категорий граждан, которые не могут в силу объективных причин в полной мере позаботиться о себе сами (инвалиды, престарелые, многодетные семьи, дети-сироты и лица из их числа), тем более в период жесткой рыночной экономики. Необходимо проводить политику индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию. Однако все это возможно лишь при преодолении кризиса в экономической сфере, что также должно стать одним из приоритетных направлений политики государства, особенно в период всепоглощающей глобализации.

Для предотвращения негативных последствий глобализации в сфере проведения социальной политики субъектов РФ приоритетным представляется следующее.

Во-первых, следует разработать стратегию адаптации субъектов РФ к глобализации, предполагающую развитое и эффективно реализующееся законодательство, что достижимо, в частности, при установлении ряда дополнительных, по сравнению с феде- ральным законодательством, льгот для наиболее социально незащищенных слоев населения. Это позволит сгладить существующее неравенство между имущими и малообеспеченными категориями граждан, ослабить социальную напряженность в обществе. Реализации этих целей и устранению недостатков монетизации льгот будет способствовать сохранение ряда натуральных льгот (в том числе на переходный период) для адаптации граждан к условиям новой социальной политики государства, а также четкое соблюдение принципа адресности предоставления мер социальной поддержки.

Во-вторых, принятие субъектами РФ комплексных законодательных актов (что соответствует самой природе комплексного массива социального законодательства) усилит целенаправленность и эффективность социальной политики государства. Надо также предусмотреть четкий механизм реализации социальных законов, с тем чтобы они не были лишь выражением благих намерений субъектов РФ в отношении определенных социальных категорий граждан.

В-третьих, гармонизация социального законодательства и, как следствие, системы социального обеспечения — важный фактор региональной интеграции в рамках как субъектов РФ, так и — в перспективе — стран СНГ. В первом случае достижению обозначенной цели будут способствовать разработка модельных «социальных» законов для субъектов РФ.

принятие целевых социальных программ на федеральном уровне (примером служит Федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2000 — 2005 гг.»), использование положительного опыта субъектов РФ в правовом регулировании вопросов, касающихся социальной сферы; во втором неоценимое содействие может оказать Социальная хартия стран — участниц СНГ.

В-четвертых, необходима продуманная имплементация правовых стандартов Совета Европы, иных международно-правовых актов в законодательство РФ и ее субъектов, а также социальная ориентация проводимых экономических реформ. В соответствии с Европейской социальной хартией на территории России должно быть обеспечено право всех работников на справедливое вознаграждение, доста точное для поддержания достойного уровня жизни как их самих, так и их семей. Европейская социальная хартия подписана Российской Федерацией, но еще не ратифицирована. Ратификация позволит установить четкие ориентиры дальнейшего проведения реформ в социальной сфере с учетом общепризнанных международных стандартов, привлечением опыта европейских государств. Это будет залогом социальной стабильности российского общества в условиях глобализации, которая вынуждает давать единые (близкие) решения, в том числе и социальных проблем, не только на уровне регионов России, в рамках СНГ, ко и в масштабах Европы.