Проблемы государственного регулирования государственных закупок с участием аудиторских организаций

В современных условиях для принятия оптимального управленческого решения об использовании финансовых ресурсов хозяйствующего субъекта необходима достоверная и своевременная информация об их состоянии и влиянии на показатели финансово-хозяйственной деятельности в целом.

Посредством финансовых ресурсов осуществляется регулирование всех сфер деятельности. Основным источником, позволяющим получить необходимую информацию для принятия руководством оптимального, взвешенного решения, является бухгалтерская (финансовая) отчетность.

Финансовую отчетность необходимо периодически подвергать независимой проверке с целью выражения мнения о ее достоверности и соответствии действующему законодательству. Такое мнение может быть выражено независимой аудиторской организацией или индивидуальным аудитором.

Аудиторская деятельность не подменяет контроля достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления, а также системы внутреннего контроля, действующей в организации.

Результаты исследований позволили сформулировать основные цели проверки финансовой отчетности со стороны независимых аудиторов:

• -    подтверждение достоверности отчетов или констатация их недостоверности;

• -    контроль за соблюдением законодательства и нормативных документов, регулирующих правила ведения учета и составления отчетности, методологии оценки активов, обязательств и собственного капитала;

• -    проверка полноты, достоверности и точности отражения в учете и отчетности затрат, доходов и финансовых результатов деятельности хозяйствующего субъекта за проверяемый период;

• -    выявление резервов лучшего использования собственных основных и оборотных средств, финансовых резервов и заемных средств.[1]

Аудиторская проверка является обязательной и строго регламентирована законодательством в случаях, если:

• 1)    организация имеет организационно-правовую форму открытого акционерного общества;

• 2)    ценные бумаги организации допущены к обращению на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг;

• 3)    организация является кредитным учреждением, бюро кредитных историй, профессиональным участником рынка ценных бумаг, страховой организацией, клиринговой организацией, обществом взаимного страхования, товарной, валютной или фондовой биржей, негосударственным пенсионным или иным фондом, акционерным инвестиционным фондом, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда (за исключением государственных внебюджетных фондов);

• 4)    объем выручки от продажи продукции (продажи товаров,

выполнения работ, оказания услуг) организации (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, сельскохозяйственных кооперативов, союзов этих кооперативов) за предшествовавший отчетному год превышает 400 миллионов рублей или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 миллионов рублей;

• 5)    организация (за исключением органа государственной власти, органа местного самоуправления, государственного внебюджетного фонда, а также государственного и муниципального учреждения) представляет и (или) публикует сводную (консолидированную) бухгалтерскую (финансовую) отчетность;

• 6)    в иных случаях, установленных федеральными законами.[2]

Необходимость обязательного аудита обусловлена спецификой организационно-правовой формы проверяемых лиц (открытое акционерное общество), характером их функций (кредитные и страховые организации, биржи, инвестиционные фонды) либо большим объемом выручки от реализации продукции или значительной суммой активов баланса на конец отчетного года, т.е. такими обстоятельствами, которые – в целях защиты прав и законных интересов других лиц и обеспечения экономической безопасности Российской Федерации – требуют установления повышенных гарантий достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности проверяемых лиц. Кроме того, устанавливая обязательность подтверждения отчетности, государство в лице аудитора контролирует деятельность крупных налогоплательщиков.

Обязательный аудит проводится ежегодно, в отличие от инициативного аудита, периодичность проведения которого определяется руководством хозяйствующего субъекта самостоятельно.

Поскольку деятельность аудиторских организаций как независимых коммерческих структур, основной целью которых является максимизация прибыли, регулируется положениями Гражданского кодекса РФ, то основным документом, подтверждающим возникновение прав и обязанностей у аудитора и его клиента, служит заключенный в письменной форме договор.

По общему правилу договора на проведение аудита и сопутствующих аудиту услуг заключаются по обоюдному согласию сторон с учетом всех существенных условий, установленных действующими нормативноправовыми актами, регулирующими аудиторскую деятельность в РФ.

Подписанию договора могут предшествовать переговоры руководства аудиторской организации и предполагаемого аудируемого лица, а в особых случаях – проведение торгов в форме конкурсов или аукционов.

По итогам размещения заказа путем проведения торгов в форме открытого конкурса заключаются договора на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности:

• -    организаций, в уставном (складочном) капитале которых доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов;

• -    государственных корпораций;

• -    государственных компаний;

• -    государственных или муниципальных унитарных предприятий.

Заключение договоров с указанными хозяйствующими субъектами осуществляется аудиторскими организациями в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 94-ФЗ).

В соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ государственные и муниципальные заказчики обязаны проводить конкурсы на подбор аудиторских организаций.

Другие хозяйствующие субъекты выбирают аудиторскую организацию по своему усмотрению в соответствии с установленными законодательством или внутренними документами компании (например, на основании решения собрания акционеров или приказа руководителя) правилами.

Договор на проведение аудита может быть заключен по результатам торгов в форме конкурсов или аукционов.

Для различных видов государственных закупок Федеральным законом № 94-ФЗ предусмотрены следующие способы размещения заказа:

• 1)    путем проведения торгов в форме:

• -    конкурса (открытого или закрытого);

• -    аукциона, в том числе - в электронной форме;

• 2)    без проведения торгов:

• -    запрос котировок;

• -    закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);

• -    закупки на товарных биржах. [3]

В результате проведенного исследования определено, что самыми распространенными вариантами торгов на проведение аудита на сегодняшний день являются торги в форме открытого конкурса и запрос котировок.

Открытый конкурс на подбор аудиторской организации для проведения аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующего субъекта представляет собой наиболее прозрачный для всех заинтересованных сторон вариант. Он позволяет сократить до минимума возможные риски и осуществить выбор наиболее достойного кандидата. Особенностью при этом является необходимость присутствия представителей заинтересованных сторон на самой процедуре проведения конкурса и, особенно, - в момент вскрытия конвертов с конкурсными заявками (офертами).

Нами были обобщены подходы к раскрытию сущности терминов «конкурс» и «аукцион» (табл. 1) для последующей систематизации целей проведения конкурсов со стороны государственных заказчиков и условий получения экономических выгод от участия в них аудиторских организаций, а также формирования авторского определения понятия «аукцион на подбор аудиторской организации».

Таблица 1 – Существующие подходы к раскрытию сущности терминов «конкурс» и «аукцион»

Источник	Содержание
1	2
Конкурс (тендер)
ГК РФ (ст. 447) [4]	Конкурс – это способ заключения договора путем выбора по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, лица, предложившего лучшие условия.
1	2
Федеральный закон № 94-ФЗ [3]	Конкурс - это торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер
Сухадоль-ский Г.А. [5, с. 14-15]	Конкурс – способ заключения договора на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), при котором организатор конкурса заранее определяет условия проведения конкурса, основные условия будущего договора
Аукцион
ГК РФ (ст. 447) [4]	Под аукционом на право заключить государственный или муниципальный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта
Федеральный закон № 94-ФЗ [3]	Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену за исключением случаев, установленных частями 6.1 и 6.2 статьи 37, а именно: а)    если при проведении аукциона на право заключить контракт на оказание услуг по открытию и ведению банковских счетов, осуществлению расчетов по этим счетам цена контракта снижена до нуля, аукцион проводится на продажу права заключить государственный или муниципальный контракт; б)    если в документации об аукционе указывалась начальная (максимальная) цена единицы услуги (при размещении заказа на оказание услуг связи, юридических услуг), аукцион проводится путем снижения начальной (максимальной) цены единицы услуги, указанной в документации об аукционе, на "шаг аукциона". "Шаг аукциона" устанавливается в размере пяти процентов общей начальной (максимальной) цены единицы услуги.
Сухадоль-ский Г.А. [5, с. 17]	Проведена классификация аукционов по способу определения цены: а) английские аукционы – минимальная отправная цена для торгов постепенно увеличивается до последней максимальной цены,

предложенной покупателями; б)    голландские аукционы – торг начинается с очень высокой цены и ведется с ее понижением; в)    двойные аукционы – конкурируют и продавцы и покупатели, а цена устанавливается на уровне равновесия спроса и предложения

Результаты исследования подходов к раскрытию термина «конкурс», закрепленных нормативными актами РФ, и существующих особенностей проведения открытых конкурсов на подбор аудиторской организации позволили нам систематизировать задачи их осуществления со стороны государственных заказчиков:

• -    повышение уровня конкуренции среди поставщиков;

• -    снижение цены договора и как следствие – расходов бюджета;

• -    увеличение доли рынка, занимаемого организацией;

• -    расширение географических рамок деятельности;

• -    повышение прозрачности работы с контрагентами;

• -    фактическое либо декларированное уменьшение коррупции;

• -    и др.

Согласно статистике, несмотря на некоторую сложность заключения договоров путем проведения конкурсов и на необходимость дополнительных финансовых затрат на их подготовку и проведение, экономическая выгода составляет в среднем порядка 8-12 процентов, но может достигать 30 и более процентов. [5, с. 16-17]

Данное утверждение характерно для организаторов любого типа торгов.

Что же касается аудиторских организаций, то получение экономических выгод от участия в конкурсе возможно, по нашему мнению, только при одновременном выполнении следующих условий:

• -    победа в конкурсе;

• -    установление цены, способной реально покрыть расходы и обеспечить определенный уровень доходности;

• -    исполнение заказчиком условия о своевременной выплате аванса (при наличии данного условия в договоре) и оставшейся стоимости услуг согласно договора (от 50 до 70 % суммы, указанной в договоре);

• -    в качестве обеспечения исполнения условий договора аудиторами внесена оплата за счет собственных средств (без привлечения заемного капитала), предоставлена банковская гарантия или договор страхования рисков по сделке;

• -    аудиторская компания полностью соблюдает все условия, изложенные в конкурсной заявке (оферте) в части участия заявленных специалистов и качества аудита.

В отличие от конкурса аукцион представляет собой форму проведения торгов, при которой процесс выбора аудиторской организации усложняется за счет отсутствия возможности у государственного заказчика производить сравнение участников по качественным характеристикам предоставляемых ими услуг.

Результаты исследований также позволяют говорить о том, что аукционы – это та форма проведения торгов, при которой в процессе выбора аудиторской организации необходимо использовать смешанный подход:

• -    организации снижают цену (не ниже минимального уровня, установленного организатором аукциона). Есть риск того, что все участники торгов в итоге предложат одну цену;

• -    увеличиваются сроки и качество оказания услуг (в части привлечения более квалифицированных специалистов);

• -    гарантии качества не рассматриваются в качестве критерия. Нормальным уровнем гарантийного срока на аудиторские услуги, по нашему мнению, можно считать 3 года (36 мес.) после подписания аудиторского заключения – т.е. не более срока исковой давности согласно ГК РФ;

• -    применяется комплексный метод оценки предложений участников.

Данный подход позволил нам сформулировать следующее определение:

Аукцион на подбор аудиторской организации - это форма проведения торгов, при которой торг ведется в пределах от максимальной цены контракта до минимально приемлемого уровня, установленного организатором аукциона, способного реально покрыть расходы на оказание услуг и обеспечить определенный уровень доходности аудиторской организации с учетом соблюдения ей существенных условий контракта, сформулированных в техническом задании на проведение аудита и являющемся его неотъемлемой частью, на уровне равновесия спроса и предложения.

На основе проведенного исследования нормативного регулирования по исследуемым вопросам, практики проведения государственных закупок и существующей системы контроля участия их в торгах систематизированы особенности подбора аудиторских организаций государственными и муниципальными заказчиками (табл. 2).

Таблица 2   – Особенности отбора аудиторской организации государственными заказчиками

Область исследования	Выявленные особенности
1	2
Нормативное регулирование	Наличие строгих правил и норм, установленных Федеральным законом РФ «Об аудиторской деятельности» (обязательное проведение аудита в ряде случаев) от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ, Федеральным законом № 94-ФЗ и др. нормативно-правовыми актами
Оценка конкурсных предложений	Оценка   предложений   аудиторских   организаций   может производиться с проведением процедуры аккредитации задолго до

	проведения торгов. Обзор экономической литературы, посвященной проблемам проведения торгов, позволяет констатировать, что в них затрагиваются только общие вопросы, без уточнения особенностей подбора аудиторских организаций и предъявляемых к ней при этом критериев.
Процедура участия в торгах	Процедура проведения торгов с участием аудиторских организаций отдельно не регламентирована. Процесс подготовки к торгам самих аудиторов и контроль результатов исполнения заключенного ими государственного контракта в нормативных актах также не нашел своего отражения.
Контроль участия и результатов исполнения государственного контракта	В соответствии с действующим законодательством контроль должен осуществляться со стороны Федеральной антимонопольной службы, Федерального казначейства, Росфиннадзора, Минфина РФ, СРО аудиторов и руководства аудиторской организации.

Особенностью закупок услуг аудиторских организаций является и тот факт, что участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе и индивидуальный предприниматель.

Участники торгов имеют право выступать в отношениях, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, как непосредственно, так и через своих представителей. Полномочия их представителей подтверждаются доверенностью, выданной и оформленной в соответствии с гражданским законодательством, или ее нотариально заверенной копией. [3]

По нашему мнению аудиторская организация – участник конкурса также должна быть независима от государственного заказчика аудиторских услуг.