Проблемы государственного тарифно-ценового регулирования естественных монополий

В нашей стране в начале каждого года повышаются тарифы на услуги естественных монополий. А, как известно, субъекты отраслей регулируемых естественных монополий, с учетом мультипликативного эффекта их влияния на другие отрасли экономики, вносят в совокупный показатель инфляции потребительских цен (ИПЦ) не менее 60–70%, поэтому уже в начале регулируемого периода по факту установления тарифов (цен) субъектов естественных монополий в экономике в целом непрерывно раскручивается спираль инфляции. Этим и обусловлена актуальность данной темы.

Естественной монополией в неоклассике называется частный случай монополистической фирмы, для которой средние издержки являются убывающей функцией объема продаж (выпуска) при любых их уровнях вплоть до полного насыщения рыночного спроса. Такой эффект может наблюдаться, например, в отраслях производства, предусматривающих большие капиталовложения в сооружения и оборудование (постоянные издержки) [1].

В ситуации естественной монополии единственный производитель может обеспечить все потребности покупателей с меньшими издержками, чем два и более производителя. Функция издержек для случая подобной технологии характеризуется свойством субаддитивности: ТС( Σ Q_i) <  Σ ТС(Q_i) . Издержки производства данного объема меньше, когда он выпускается одной фирмой, а не несколькими.

Однако будучи предоставлен сам себе производитель будет вести себя как монополист, т.е. ограничивать объемы производства с целью получения прибыли. Это означает потерю эффективности [2].

«Общественные потери» (неэффективность) в ситуации естественной монополии считаются достаточным основанием для государственного вмешательства.

Однако существует и другой подход к объяснению теории естественных монополий. Томас ДиЛоренцо в своей статье «Миф о “естественной монополии”» пишет о том, что создание теории естественных монополий обусловлено не объективной необходимостью, а процессами, связанными с монополизацией, идущей от государства.

Представление о том, что вначале экономисты разработали теорию естественной монополии, а потом законодатели стали использовать ее для «теоретического обоснования» выдачи лицензий на монопольное обслуживание, – чистый миф. В действительности, такие монополии возникли за много лет до того, как экономисты, выступающие за расширение государственного вмешательства в экономику, сформулировали эту теорию для оправдания задним числом действий правительства. В те времена, когда правительства еще только начинали раздавать монопольные лицензии, огромное большинство экономистов прекрасно понимали, что крупномасштабное, капиталоемкое производство не ведет к возникновению монополии, а представляет собой абсолютно необходимый аспект процесса конкуренции [3]. Поэтому в таких отраслях, как передача электрической энергии, транспортировка газа по трубопроводам, теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, очистка сточных вод, вывоз твердых бытовых отходов, в ходе их эволюционного развития постепенно образовались крупные предприятия-монополисты.

Использование сетей инженерно-технического обеспечения необходимо в различных сферах. Однако при подключении потребителей к сетям инженерно-технического обеспечения возникают проблемы. Основные из них связаны со следующими факторами:

• -    дефицитом сетевой инфраструктуры, ограничивающим технические возможности по присоединению новых потребителей и стимули-

• рующим злоупотребления со стороны регулируемых организаций;

• -    высокой стоимостью подключения;

• -    дискриминацией потребителей при заключении ими договоров с регулируемыми организациями на подключение (полная предоплата, длительные сроки и пр.).

При подключении новых потребителей основные проблемы естественных монополий вызваны следующими факторами:

• -    отсутствием технических возможностей по подключению новых потребителей;

• -    финансовыми рисками, связанными с отсутствием запланированного спроса на вновь построенные объекты инфраструктуры, и финансированием проектов за счет заемных источников.

Механизм подключения потребителей к сетям инженерно-технического обеспечения должен обеспечивать:

• -    доступность подключения к сетям инженерно-технического обеспечения для потребителей;

• -    формирование ценовых сигналов, стимулирующих оптимальное расположение подключаемых объектов и их технические характеристики;

• -    покрытие расходов регулируемых организаций на строительство инфраструктуры, необходимой для подключения новых потребителей, и оптимальное распределение рисков, связанных с отсутствием спроса на вновь построенные объекты, между регулируемой организацией и ее потребителями.

Доступность подключения к сетям инженерно-технического обеспечения для потребителей является необходимым условием для экономического роста. Многие потенциально выгодные бизнес-проекты из-за высокой платы за подключение не могут быть реализованы или имеют высокие риски, так как предприниматели несут расходы на подключение до того, как проект заработает и начнет приносить прибыль. В особенности это касается малого бизнеса. Низкая доступность подключения также связана со сложной и непрозрачной административной процедурой присоединения, дискриминацией потребителей, а также наличием технических ограничений.

Правила, по которым рассчитывается плата за подключение, непосредственно влияют на выбор технических решений потребителя. Если плата за подключение не взимается, то заявки предпринимателей формируются «с запасом» и введенные мощности не в полном объеме обеспечиваются спросом. Плата за подключение необходима, прежде всего, в качестве стимулирующего механизма, и лишь затем как источник финансирования расходов регулируемой организации.

Регулируемые организации должны быть мотивированы на подключение новых потребителей, поэтому необходимо ограничить их финансовые риски при строительстве новой инфраструктуры. Строительство новой инфраструктуры осуществляется на заемные средства в соответствии с согласованными инвестиционными программами. В случае, если прогноз регулирующего органа, заложенный в инвестиционную программу, оказался неточным, регулируемая организация несет убытки, которые могут быть покрыты только за счет выручки от его основной деятельности. Снижение рисков регулируемой организации благоприятно отразится не только на объемах нового строительства, но и на условиях подключения, предлагаемых потребителям (уменьшение предоплаты, рассрочка платежей и пр.).

Отметим основные недостатки действующей системы тарифного регулирования. По данным Росстата, ИПЦ на все товары и услуги изменялась от 20,2% в 2002 г. до 8,8% по отчету 2009 г., т.е. в среднем за 10 лет – по 13,1%. На 2010 г. Минэкономразвития РФ прогнозировало (экстраполировало) этот показатель по данным за предыдущие 5 лет на уровне 10%. Таким образом, около 8–9% в среднемноголетней годовой ИПЦ, составляющей 13,1%, приходилось на рост цен в отраслях естественных монополий. Следовательно, если в отраслях естественных монополий приостановить рост цен в 2011– 2012 гг., то за это время ИПЦ может снизиться до 4–5% [4].

Каждому этапу трансформации рыночных отношений в России присущи различные темпы (индексы) роста ИПЦ. В 1990-х гг. наша страна прошла период гиперинфляции, с 2001 г. до нынешнего момента среднегодовые темпы ИПЦ снижались с 36,5% до прогнозируемых 9–10% в 2010 г. По прогнозам экономистов по завершении нынешнего кризиса в 2015–2018 гг. ИПЦ может ожидаться на уровне 3–4% при условии повышения эффективности экономики и при росте производительности труда, обгоняющем рост зарплаты [5].

Во многих странах с рыночной экономикой ИПЦ не превышает 2–2,5% в год, потому что тарифы в отраслях естественных монополий пересматриваются не ежегодно, а по мере необходимости (1 раз в 3–5 лет).

В России тоже есть подобный опыт: в период кризиса 1998 г. цены и тарифы на товары (услуги) естественных монополий были заморожены, что помогло, по мнению экономистов, многим отечественным предприятиям быстрее поправить свое финансовое положение. С началом нынешнего экономического кризиса по аналогичному пути пошли европейские страны. В некоторых из них тарифы даже снижаются. К примеру, итальянские поставщики энергоресурсов за период с 1 октября по 17 декабря 2008 г. уменьшили стоимость электроэнергии для своих потребителей на 14% [6].

Российским потребителям сегодня остается только выяснять в регулирующих органах власти, справедливо ли повышены тарифы, и учиться выживать в условиях постоянного роста цен. Перманентная индексация цен (тарифов) на товары (услуги) под прогнозируемые уровни инфляции полностью блокировала работу естественных монополий по снижению производственных издержек и позволила им накопить некоторый потенциал в этой области: по экспертной оценке, только в электроэнергетике этот резерв за последние 5 лет составляет около 1 трлн руб. (более 30 млрд долл. США) [7]. На наш взгляд, целесообразнее было бы снизить тарифы для потребителей, а не накапливать резервы.

Целью государственного тарифно-ценового регулирования инфраструктурных секторов является обеспечение потребителей товарами и услугами субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса (далее – регулируемые организации) установленного качества по доступной цене, но этого не достигается.

Задачами государственного тарифно-ценового регулирования инфраструктурных секторов являются:

• 1.    Повышение эффективности деятельности регулируемых организаций, в том числе в части повышения надежности и качества регулируемых услуг, снижения издержек, синхронизации планирования и реализации инвестицион-

• ных программ, использования энергоэффективных и экологически чистых технологий, устранения межтерриториальных и других дисбалансов, перехода к долгосрочным соглашениям и периодам регулирования.

• 2.    Обеспечение доступности товаров и услуг для потребителей в части беспрепятственного и недискриминационного доступа потребителей к регулируемым товарам и услугам регулируемых организаций, системам инженернотехнической инфраструктуры, обеспечения доступных регулируемых цен (тарифов) в первую очередь для наиболее уязвимых категорий потребителей (социально незащищенным слоям граждан, малому бизнесу и пр.), в том числе за счет ресурсосбережения и повышения эффективности потребления товаров и услуг регулируемых организаций.

• 3.    Повышение инвестиционной привлекательности инфраструктурных секторов экономики за счет снижения рисков, связанных с регулированием, для обеспечения устойчивого финансового положения и повышения эффективности деятельности регулируемых организаций.

• 4.    Развитие конкурентных отношений в естественно-монопольных сферах за счет выделения конкурентных видов деятельности при реализации структурных реформ, а также конкуренции за право управления коммунальной инфраструктурой.

• 5.    Совершенствование системы регулирования путем повышения эффективности и прозрачности деятельности регулирующих органов за счет роста квалификации, устранения избыточного регулирования, повышения прозрачности, публичности и последовательности процессов регулирования, в том числе при участии потребителей, регулируемых организаций и экспертного сообщества, введения экологических аспектов регулирования.

Целью регулирования в сфере подключения к сетям инженерно-технического обеспечения является гарантия доступа всех потребителей к товарам и услугам регулируемых организаций в инфраструктурных отраслях экономики.

Ключевыми задачами регулирования в сфере подключения к сетям инженерно-технического обеспечения являются:

• -    достижение баланса экономических интересов между регулируемыми организациями и

• потребителями, а также между существующими и вновь присоединяемыми потребителями;

• -    эффективность расположения и выбора технических характеристик подключаемых мощностей и объектов сетевой инфраструктуры;

• -    недискриминационный доступ к сетевой инфраструктуре;

• -    минимизация финансовых рисков и повышение инвестиционной привлекательности инфраструктурных отраслей экономики.

Единого закона, регулирующего вопросы тарифной политики в инфраструктурных отраслях, не существует. В целом регулирование тарифов, в частности тарифов на подключение, осуществляется отраслевыми законами. Общие подходы к регулированию субъектов естественных монополий установлены в Федеральном законе от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ «О естественных монополиях».

Достижение основных задач государственного тарифно-ценового регулирования инфраструктурных секторов может быть осуществлено путем реализации мероприятий по следующим приоритетным направлениям:

• 1.    Уменьшение объема перекрестного субсидирования. Для этого требуется проведение сбалансированной политики в отношении предельных тарифов. Установление предельных тарифов (предельных индексов темпа роста тарифов) с дифференциацией по категориям потребителей в последние годы стимулировало рост объема перекрестного субсидирования, а также способствовало росту обращений субъектов Российской Федерации за оказанием дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета на компенсацию убытков ресурсоснабжающих организаций.

• 2.    Повышение эффективности деятельности регулируемых организаций, в том числе путем перехода к установлению долгосрочных тарифов, ценообразования с учетом качества и надежности регулируемых услуг, синхронизации инвестиционных программ регулируемых организаций, а также отраслевых и территориальных программ.

• 3.    Защита интересов потребителей. Государственная политика по защите интересов потребителей при осуществлении государственного регулирования субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса основана на реализации следующих мероприятий:

• -    введение социальной нормы потребления для отдельных видов товаров и услуг, поставляемых регулируемыми организациями;

• -    установление тарифов в зависимости от достигнутого уровня надежности и качества товаров и услуг, предоставляемых потребителям регулируемыми организациями;

• -    определение порядка и условий смены / выбора потребителем поставщика регулируемых товаров (услуг);

• -    определение перечня потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию.

• 4.    Развитие конкурентных отношений в регулируемых секторах, которое возможно за счет выделения конкурентных видов деятельности с упразднением регулирования цен (тарифов) на их услуги, стимулирования конкуренции за право управления государственным и муниципальным имуществом в регулируемых сферах деятельности и конкуренции при закупках регулируемыми организациями товаров и услуг.

• 5.    Совершенствование деятельности регулирующих органов. Совершенствование системы регулирования должно осуществляться за счет следующих механизмов:

• -    устранения избыточного регулирования;

• -    разграничения регуляторных полномочий между уровнями государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления с учетом принципов сомасштабности регулирования и регулируемых объектов, а также передачи полномочий по регулированию наиболее квалифицированным органам;

• -    повышения прозрачности регулирования, широкого привлечения экспертных и саморе-гулируемых организаций, а также вовлечения в процесс регулирования представителей бизнеса и потребителей.

• 6.    Энергоэффективность. Обеспечение ре-сурсоэффективности будет достигаться за счет использования следующих механизмов:

• -    обязательного перехода потребителей к расчетам за потребление товаров и услуг регулируемых организаций на основании данных приборов учета (за исключением индивидуальных приборов учета тепловой энергии в существующих зданиях и сооружениях);

• -    утверждения программ по повышению энергетической эффективности;

• -    контроля за достижением регулируемыми организациями показателей энергоэффективности;

• -    применения энергосервисных договоров и других механизмов, стимулирующих потребителей и регулируемые организации к сбережению энергетических ресурсов;

• -    установления нормативов потерь электрической, тепловой энергии и воды на долгосрочный период;

• -    сохранения на 5 лет за регулируемыми организациями экономического эффекта от снижения потерь энергоресурсов с учетом источников финансирования мероприятий по снижению потерь.

• 7.    Дополнение перечня сфер естественных монополий услугами централизованного водоснабжения и водоотведения.

• 1.    Кузнецов Ю. Прощание с теориями антимонопольного регулирования. URL: http://www.sapov.ru/seminar/ seminar1.htm

• 2.    Там же.

• 3.    ДиЛоренцо Т. Миф о «естественной монополии». URL: http://www.sapov.ru/novoe/n00-45.htm

• 4.    Кутовой Г., Овсейчук В. Тарифы естественных монополий // Новости электротехники. 2010. №5 (61). С. 51.

• 5.    Там же.

• 6.    На краю света: круглый стол «Жизнь по новым тарифам» // Афанасий-биржа: экономический еженедельник. 2009. №7. С. 78.

• 7.    Кутовой Г., Овсейчук В. Указ. соч. С. 51.