Проблемы и направления реформирования ЖКХ в России

За годы реформирования жилищно-коммунальной сферы острота накопившихся в ней социальных и экономических проблем не только не снизилась, но в отдельных регионах еще более возросла.

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) России, объединяющее свыше 60 тысяч организаций со среднегодовой численностью работников около 4,2 млн. человек, представляет собой комплекс подотраслей и видов деятельности, призванных обеспечить условия для нормальной жизнедеятельности населения и функционирования жилищно-коммунальной инфраструктуры.

Эта отрасль народного хозяйства является одной из самых значимых и с экономической, и с социальной точек зрения. По данным Росстата за 2009 год, объем жилищно-коммунальных услуг населению страны составил более триллиона рублей. Более 8% ВВП России формируется в жилищно-коммунальном комплексе.

Современный кризис проявляется в сокращении объемов жилищно-коммунального строительства, снижении затрат региональных и муниципальных бюджетов на финансирование ремонтно-эксплуатационного производства в жилищном хозяйстве, ухудшении качественных характеристик жилищного фонда в большинстве регионов страны.

Источниками кризисной ситуации явились как отсталость материально-технической базы ЖКХ, связанная с многолетним финансированием по остаточному принципу, характерным для административной экономики, так и неэффективность механизмов управления данной сферой в новых условиях. Последнее проявляется, в том числе, в слабости контроля и учета затрат естественных монополистов, что приводит к непрозрачности их тарифной политики и отсутствию стимулов к сокращению затрат.

Несмотря на то, что значительная часть предприятий ЖКХ преобразовалась в частные компании, большинство из них сегодня находится на грани банкротства. При этом монополия в отрасли по-прежнему сохраняется за муниципальными и региональными организациями, которые отличаются неэффективным менеджментом и непрозрачной хозяйственной деятельностью.

Несмотря на все предпринимаемые усилия по реформированию отрасли, жилищно-коммунальный комплекс России находится в таком состоянии, что некоторые специалисты считают возможным говорить о «коммунальной катастрофе». Сегодня без централизованного водоснабжения, канализации, отопления и других обязатель- ных видов благоустройства в домах проживает более 40 млн. человек. Приватизированный жилищный фонд находится в критическом состоянии. Более 62% жилых помещений были введены в эксплуатацию свыше 30 лет назад, а около 40 млн. кв. м жилья относятся к категории аварийного. Из общего жилого фонда (около 3 млрд. кв. м) более 101 млн. кв. м нуждаются в неотложном капитальном ремонте, а 250 млн. кв.м – в реконструкции. Около 20% городского жилищного фонда не благоустроено, в малых городах России каждый второй дом не имеет инженерного обеспечения.

Для достижения воспроизводства жилого фонда в соответствии со стандартом качества необходимо сохранение и обновление структуры ЖКХ. Недостаточное финансирование капитального ремонта и реконструкции может привести к тому, что уже в ближайшие 5-10 лет более 300 млн. кв. м придет в состояние, непригодное для проживания, т.е. будет утрачено. Сегодня, как никогда, важна реанимация индустриального домостроения как основного способа возведения жилья в массовом домостроении. Ежегодно в России должно вводиться в строй от 80 до 100 млн. кв. м вместо возводимых сегодня 40-50 млн. кв. метров. В очереди на получение жилья стоят сегодня более 4 млн. человек. Примерно 1,5 млн. граждан имеют право на получение бесплатного социального жилья, что значительно осложняет жилищную проблему, поскольку это требует больших бюджетных затрат.

Износ инженерного оборудования в отрасли достиг 73%, инженерных сетей – 5%, около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Количество аварий и нарушений в работе коммунальных объектов выросло за последние годы в 5 раз. Уровень надежности инженерных коммуникаций в России, по оценке специалистов, в 2,5-3 раза ниже, чем в европейских странах. Половина городских подземных трубопроводов отслужила свой срок.

Устарели применяемые технологии, особенно расточительно расходуются топливно-энергетические ресурсы. Затраты энергоресурсов в расчете на 1 кв. м жилья более чем в 3 раза превышают среднеевропейский уровень. Для отопления в России жилых зданий расходуется 86 кг условного топлива на 1 кв. м общей площади, в аналогичных климатических условиях Канады и Норвегии этот показатель составляет 30 кг на 1 кв. м., а в Швеции всего 15-18 кг.

Коммунальная энергетика потребляет 20% электрической и около 45% тепловой энергии, производимой в Российской Федерации. При этом потери тепла при эксплуатации энергетического оборудования и систем теплоснабжения достигают 60 процентов при норме 16 процентов. Производственная база отрасли насчитывает 73 тысячи отопительных котельных. Причем у более 56 тысяч из них физический износ превышает 50%. В срочном ремонте нуждаются более 75 тысяч км тепловых сетей, 500 тысяч км воздушных и кабельных электросетей. По данным, приведенным председателем Совета Федерации Федерального собрания РФ Сергеем Мироновым, за год в среднем происходит 200 аварий на каждые 100 км сетей теплоснабжения.

В квартирах жилых зданий находятся инженерные газовые сети и более 40 млн. газовых плит. Но в последние годы опасность его использования усугубляется тем, что в эксплуатации находятся 15 млн. бытовых, 2 млн. проточных и 1 млн. емкостных газовых плит, отслуживших свой срок и требующих замены.

Из-за отсутствия налаженного учета и регулирования потребляемых ресурсов, уровень потребления воды для оплаты населением определяется из расчета 300 л на человека в сутки, а в Москве – 450-500 л в сутки. В то время как в странах Западной Европы, где налажен учет, потребление составляет 120-130 л на человека в сутки, т. е. более чем в 2 раза меньше. Утечки и неучтенный расход воды в системах водоснабжения составляют в среднем по России 15% от всей подачи воды в год, а в некоторых городах достигают 30% и более. В 2008 г. более половины от общего количества аварий на водопроводно-канализационных сетях произошли из-за их ветхости, поэтому дальнейшее увеличение износа сетей и сооружений приведет к резкому возрастанию аварий, ущерб от которых может значительно превысить затраты на их предотвращение.

За годы реформы ЖКХ государство так до конца и не сформировало законодательную базу, условия и «правила игры» в этой сфере. Проведя бесплатную приватизацию квартир и комнат, государство передало собственникам право пользования и распоряжения, а право владения (управления имуществом) оставило у себя. Земельный участок под домом остался в собственности государства, его границы неизвестны, так как межевание границ в населенных пунктах не проведено.

Миллионы квартиросъемщиков приватизировали свои квартиры, став «виртуальными» собственниками, а государство по-прежнему остается домовладельцем большей части жилых домов в России. Получив право распоряжаться своей недвижимостью, граждане не стали домовладельцами. Государство не передало собственникам их жилищный капитал. Их «виртуальная» собственность не является капиталом, поскольку она не обладает достаточной ликвидностью и не приносит прибавочную стоимость, т. е. не представляет устойчивого социального или коммерческого интереса. Такая собственность обеспечивает только крышу над головой и конституционное право на жилище. Сегодняшняя действительность показывает, что для большинства населения страны отсутствие правовой, экономической, финансовой и информационной подготовки делает проблематичным управление своей собственной квартирой, домом, придомовой территорией.

Не сформулированы правоотношения на федеральном и региональном уровнях между собственниками дома, квартиры, земельного участка. Жители не знают свои права и обязанности, кому и за что они платят, каковы их взаимоотношения с государством. Адресно-бюджетного финансирования граждан в сфере ЖКХ еще не существует, отсутствует рыночная инфраструктура ЖКХ. Общая долевая собственность и общее имущество не регистрируются в Едином государственном реестре.

Отсутствуют эффективные управляющие компании на рынке ЖКХ, а те, которые существуют, не готовы зарабатывать себе на жизнь в рыночных условиях на основе договоров с собственниками.

В последние годы, особенно с середины 2008 г., решение актуальных проблем развития российского ЖКХ резко осложнилось в связи с экономическим кризисом, возникшим в странах Запада и перекинувшимся затем на экономику России. Последствия кризиса для ЖКХ концентрируются в трех направлениях:

• -    значительно увеличились ставки по действующим кредитам для ЖКХ: если в августе 2008 г. средняя ставка была между 13 и 14 процентами, то уже к декабрю ЖКХ столкнулся со ставками между 21 и 22 процентами;

• -    ужесточились также требования к залогам по кредитам, например, вдвое увеличились дисконты при оценке залоговой стоимости имущества;

• -    снизились объемы поступающей выручки и соответственно увеличилась сумма долгов потребителей услуг ЖКХ: по данным Росстата, к концу 2009 года они превышали 330 млрд. рублей;

• -    динамика роста величины квартплаты и коммунальных платежей вошла в противоречие с динамикой роста доходов населения: в частности, в начале 2009 года квартплата и коммунальные платежи выросли в среднем по стране на 20%, тогда как реальные доходы населения только за январь 2009 г. уменьшились по сравнению с тем, что было за год до этого, почти на 7 процентов;

• -    снизился уровень ответственности многих структур бизнеса в ЖКХ: капитализировав, например, канализационные или тепловые сети, многие бизнесмены получили кредиты на модернизацию хозяйства, не проводя ее.

В кризисный период расплачиваться по долгам им стало нечем, что нанесло ущерб финансовому положению ЖКХ. Уже сейчас можно утверждать, что далеко не все управляющие и специализированные компании сохранятся в прежнем виде после кризиса.

Большинство жилищного фонда находится в ведении Управляющих компаний, однако еще существует значительная часть жилищного фонда, где собственниками помещений не выбран способ управления многоквартирными домами. Управление и эксплуатацию данными многоквартирными домами в настоящее время в большинстве случаев осуществляют организации, созданные органами местного самоуправления до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 29.12.2004 № 189-ФЗ, что свидетельствует о нарушении жилищного законодательства и антимонопольного законодательства органами местного самоуправления.

По состоянию на конец I квартала 2009 года собственники помещений многоквартирных домов реализовали свое право выбора способа управления многоквартирными домами:

• -    выбрав непосредственное управление в 338 579 доме, что составляет 6,12% от общего объема жилищного фонда;

• -    посредством создания ТСЖ, ЖСК, ЖК и иных специализированных потребительских кооперативов в 119 381 доме, что составляет 23,98% от общего объема жилищного фонда.

Управление 670 612 многоквартирными домами, или 66,32% от общего объема жилищного фонда, осуществляется управляющими организациями. В IV квартале 2008 года данный показатель составлял 72,96%.

При этом выбор управляющей организации осуществлен собственниками помещений в многоквартирном доме на общем собрании таких собственников в 538 038 многоквартирных домах, что составляет 60,79% от общего объема жилищного фонда, что по сравнению с IV кварталом 2008 года больше на 2 618 домов. По результатам проведения органами местного самоуправления (органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга) открытого конкурса в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 г. № 75, управляющая организация выбрана в 121 060 многоквартирных домах, что составляет 5,53% от общего объема жилищного фонда.

Проведение реформы инфраструктурных отраслей российской экономики является на текущем этапе развития одной из наиболее важных задач социально-экономических преобразований, проводимых в Российской Федерации. Жилищно-коммунальный сектор отечественной экономики, возможно, самый важный и сложный участок реформирования, где особенно остро сталкиваются рыночные и административные подходы, где трудно найти компромисс между экономической целесообразностью и социальной необходимостью.

Однако нарастающая деградация основных фондов отрасли, неупорядоченность правовых взаимоотношений в ней, отрицательное отношение населения к проводимым преобразованиям и другие негативные тенденции, постепенно накапливающиеся в данном секторе, ставят общество и государство перед необходимостью принятия кардинальных решений по изменению сложившейся ситуации и проведению мероприятий, направленных на оздоровление текущей ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве страны.

Сегодня серьезной проблемой, существующей в отрасли и мешающей ее дальнейшему развитию, является сохранение административных принципов управления, в том числе и по причине отсутствия эффективного рынка предложения услуг, и неготовности населения и органов местного самоуправления эффективно управлять принадлежащей им собственностью как в жилищной, так и в коммунальной сфере.

Нарастающий морально-технический износ жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры приводит к превышению темпов старения жилищно-коммунального комплекса над темпами его реновации и модернизации, что, в свою очередь, ведет к росту рисков возникновения крупных системных аварий.

Значительные потери коммунальных ресурсов (вода, тепло, электричество, газ) на фоне отсутствия ресурсосберегающих технологий при одновременном использовании в подавляющем большинстве случаев устаревших ресурсозатратных технологий и материалов – ведут к сохранению механизмов прямого бюджетного финансирования отрасли без развития механизмов ответственности как муниципалитетов за принадле- жащие им объекты коммунальной инфраструктуры, так и собственников жилья за принадлежащие им объекты недвижимости. Это в итоге приводит к финансово-экономическому неблагополучию жилищных и коммунальных организаций.

В то же время необходимо отметить, что, несмотря на остроту имеющихся жилищных и коммунальных проблем, роль государства в их решении остается пока явно недостаточной. В рамках действующих сегодня программ и направлений, а также крайне ограниченной ресурсной базы ситуация не претерпит существенных изменений.

Устранению вышеуказанных проблем может способствовать реализация пяти основных взаимоувязанных задач, решение которых в среднесрочной перспективе позволит сформировать нормальные условия для развития жилищно-коммунальной сферы. Это:

• 1.    стимулирование инициативы собственников жилья,

• 2.    развитие конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания многоквартирного жилищного фонда,

• 3.    становление предпринимательства в жилищно-коммунальной сфере на основе государственно-частного партнерства,

• 4.    совершенствование тарифного регулирования организаций коммунального комплекса,

• 5.    повышение эффективности государственной бюджетной политики в сфере ЖКХ.

Проблема реформирования ЖКХ в настоящее время является одной из ключевых для развития страны. От ее решения зависят сохранение созданной городской инфраструктуры, поддержание нормальных условий для жизнедеятельности городского населения и, в конечном итоге, социальный климат в стране. Проблема ЖКХ сегодня касается непосредственно жизни каждого человека. И, помимо конфликта имущественных интересов, содержит большой потенциал конфликтов политического, идеологического и даже мировоззренческого характера. В этом состоит основная угроза провала реформирования системы ЖКХ.

С технологической точки зрения, сложность реформирования ЖКХ заключается в том, что это хозяйство представляет собой некий интегральный, многосложный и многоуровневый массив, в котором фокусируются и проблемы всех естественных монополий, и структурные и ценовые деформации нашей экономики, и вопросы социального развития, и вопросы межбюджетных отношений.

Сегодня в мире накоплен положительный опыт реформирования жилищно-коммунальной сферы и решения проблемы социальной доступности жилья для различных категорий населения.

Какие наиболее эффективные социально значимые модели развития жилищнокоммунального комплекса и обеспечения жильем можно принять за основу реализации жилищной проблемы в России, и, в первую очередь, касающиеся социально значимого блока доступного жилья, механизма государственно-частного взаимодействия в сфере функционирования жилищного рынка и особенно его социального сегмента?

Первая модель, которую можно было бы взять и частично использовать в России, предполагает главенствующую роль государства и регулируется центральными и местными органами власти, создающими все необходимые условия правового, финансового, организационно-технического и технологического характера для обеспечения каждого гражданина или семьи жильем, исходя из его потребностей и его экономических возможностей. Федеральные власти определяют общие принципы жилищной политики в области доступного, то есть социального, жилья, формируют общенациональную политику, принимают законы, финансируют мероприятия, контролируют уровень цен на жилую недвижимость и ограничивают ее, а при необходимости определяют категории граждан, претендующих на социальное жилье (бесплатное или субсидированное при покупке), льготы при приобретении или аренде.

В качестве удачного примера можно привести проект социального строительства жилья в Швеции, где за 10 лет было возведено 6 млн. единиц жилья нерыночного (социального) сегмента. В таких странах, как Дания, Ирландия, Люксембург, подчеркивается право на жилье тех людей, которые не могут обеспечить его собственными силами. В Бельгии, Франции, Германии, Греции и Италии право на жилье предусматривается в законах об аренде жилья. Кроме того, во всех странах действуют законы, регулирующие рынок нерыночного жилья, которое представляется на льготных условиях отдельным категориям граждан.

Во второй модели основная роль отводится местным органам власти, которые реализуют как национальные, так и собственные жилищные социальные программы, определяют правила и схемы строительства и предоставления социального жилья. Они осуществляют финансирование с учетом особенностей своих регионов, определяют уровень цен на жилую недвижимость, потенциал строительной отрасли, состояние жилого фонда, уровень благосостояния населения и др.

Так, например, в США к категории малообеспеченных граждан относятся те, у кого годовой доход ниже определенного уровня по конкретному штату, в среднем – менее 8-10 тыс. долларов на человека в год. Для получения социальной квартиры американец должен подать документы о своих доходах и встать в очередь, которая движется довольно быстро. Получив ваучер на квартиру от жилищной ассоциации, малообеспеченный американец использует его в своем городе, причем в другом штате его могут не принять или примут с доплатой, учитывающей разницу цен.

В Швеции расходы на социальное жилье, снос старых домов, возведение новых, реконструкцию, ремонт, обслуживание делят между собой центральное правительство и местные власти в соотношении 50:50.

Третья модель предполагает увеличение числа организаций, участвующих в организации и составлении жилищных программ. Основную роль играют институты гражданского общества, т.е. некоммерческие организации в форме жилищных организаций, кооперативов, ассоциаций арендаторов и арендодателей. В Дании, например, социальным жильем занимаются жилищные ассоциации, которые избираются избранными жильцами региональным правлением. Местные власти обеспечивают их первоначальным капиталом, субсидиями и гарантиями, утверждают для них системы найма и аренды. Контроль за состоянием домов – тоже за местными органами. Региональные правления ежегодно утверждают размер квартирной платы в своих регионах. В целом социально-жилищная система Дании носит чрезвычайно открытый характер. Для граждан, претендующих на социальное жилье, нет ограничения по доходам и возрасту, начиная с одного года.

В Англии желающие приобрести малобюджетные дома или квартиры вправе обратиться в жилищные ассоциации, которые представляют собой некоммерческие организации, созданные специально для обеспечения нужд населения в данной сфере. Деятельность этих ассоциаций финансируется через централизованный орган – жилищную корпорацию. Она осуществляет контрольные функции за деятельностью ассоциаций на местах, а также привлекает к сотрудничеству частный капитал.

В четвертой модели ключевым вопросом государственных программ и законодательства в области социального жилья является определение категории граждан, которые могут претендовать на льготное или бесплатное жилье. Естественно, что этот вопрос тесно связан с бюджетом и финансированием. Есть такие механизмы в Великобритании, во Франции, в Нидерландах.

Особое внимание государство уделяет приобретению жилья родителями-одиночками, во Франции, Нидерландах – холостяками, во Франции, Германии – семьями с низкими доходами, в Дании и Нидерландах – пожилыми и инвалидами. Во Франции социальное жилье на льготных условиях предоставляется определенным категориям граждан. Прежде всего, это молодые семьи, матери-одиночки, холостяки, престарелые люди, инвалиды. Эти люди арендуют социальное жилье. Но так как подчас денег у них не хватает, то государство предоставляет семьям субсидии на оплату жилья или выдает жилищные пособия. Если пособий недостаточно, то квартиросъемщик не платит за жилье.

Пятая модель предполагает льготную аренду муниципального и частного жилья, при этом отдельно оговариваются условия такой аренды. Например, доля арендуемого частного жилья в общей массе жилья составляла в Испании и Голландии – 20%, в Германии, Франции и Ирландии – более 40%. Социальное жилье представляется в форме аренды, однако особые условия такой аренды требуют специального ее рассмотрения. В таких странах, как Германия, Франция и Ирландия, приняты и действуют специальные законы об аренде жилья, защищающие как квартиросъемщиков, так и арендаторов жилья на основе заключенных договоров аренды, прав и обязанностей сторон договора.

Во многих странах семьи с низкими доходами получают субсидии на оплату арендуемого жилья. Во Франции такие субсидии получают 37% квартиросъемщиков частного сектора, в Голландии субсидии на оплату жилья получают семейные пары с низкими доходами.

Шестая модель предполагает более активное использование широкого перечня финансово-кредитных, налоговых инструментов для стимулирования покупателей личного жилья в решении своих жилищных проблем доступными для них способами. В Греции, например, владелец жилья, сдающий его семье с детьми, пользуется определенными налоговыми льготами: налог на доход при сдаче жилья семьям с двумя детьми сокращается на 5%, с тремя – на 10%, а за каждого последующего ребенка еще на 10%.

Во всех странах с развитой рыночной экономикой покупатели жилья могут получить от банков и других финансовых учреждений целевые займы на приобретение жилья, достигающие 90% стоимости: в Бельгии – 90%, в Италии – 50-60%, во Франции – 60-80%, В Испании – 80%. В России, чтобы купить жилье по ипотеке, нужно внести как минимум 20% от его стоимости, а ипотечная ставка, которая в указанных странах варьируется от 3-4%, у нас (даже в условиях заметно снизившейся в 2010 г. инфляции и сравнительно низкой ставки рефинансирования в 7,75 %.) составляет 10-12%. А это делает ипотеку малодоступной для большей части населения страны.

Исходя из сложившихся реалий в современных экономических условиях России, государство должно оставаться гарантом решения жилищной проблемы населения в части обеспечения социальных гарантий доступности жилья и реализации целевой концепции «Доступное комфортное жилье для граждан России» на основе использования механизмов государственно-частного взаимодействия и совместного финансирования при соблюдении баланса интересов в целях решения важнейшей социальной задачи.