Проблемы и перспективы кодификации экологического законодательства Российской Федерации

В современном обществе значимость и актуальность вопросов рационального и устойчивого природопользования и охраны окружающей среды не нуждаются в специальном научном обосновании, а также их отдельном аргументировании с целью подтверждения необходимости их всестороннего исследования и поиска возможных путей для их решения.

Проблемы взаимоотношения чело-века/общества и природы приобретают все большее значение. Без преувеличения можно говорить, что эти проблемы за последние десятилетия приобрели общемировой, глобальный характер.

Экологическая обстановка в мире продолжает ухудшаться: в результате антропогенной деятельности человека происходит истощение и исчерпание природных ресурсов, загрязнение окружающей природной среды и отдельных ее компонентов. Нарушение экологического баланса отражается во всех сферах жизни человека и общества – экономической, социальной, политической и многих других. В связи с этим актуальными становятся исследования, направленные на поиски возможных вариантов и путей, способствующих стабилизации экологической ситуации и восстановлению нарушенного экологического равновесия. Ключевую роль в решении экологических проблем играет право, выступающее непосредственным регулятором общественных отношений. В цепочке эколого-правовых отношений, включающих человека, общество и природу, последняя выступает особым участником в силу того, что возникла и существует без участия человека. Как указывает Е. В. Лунева, «законы природы устанавливают пределы экологоправового регулирования, сказывающиеся на источниках экологического права» [1, с. 43].

Экологическое право, являясь комплексной отраслью российского законодательства, многогранно и представлено обширным массивом нормативно-правовых актов различного уровня, включающих в себя акты природоресурсного и природоохранного законодательства. Ранее, как отмечают Н. Г. Жаворонкова и О. А. Зиновьева, экологическое право рассматривалось фрагментарно, только в ракурсе отношений по использованию отдельных видов природных ресурсов – в основном земельных, водных, лесных, но начиная со второй половины XX в. в государственном экологическом управлении стал преобладать интегрированный комплексный подход к проблемам природопользования [2, 133]. Иное звучание экологического права, его роли и места в системе отечественного права связано с осмыслением обществом масштаба и последствий проблем, связанных с нарушением правил использования и охраны природных ресурсов, негативным воздействием вредных процессов и производств на окружающую среду, здоровье и жизнь человека.

Таким образом, в экологическом праве стал формироваться единый комплексный подход, сочетающий правовое регулирование проблем охраны окружающей среды и природопользования, что обусловливает необходимость модернизации и совершенствования экологического законодательства в части, относящейся к проблеме кодификации норм и систематизации законодательства РФ в области экологии.

Объектом исследования в настоящей работе является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе научно-обоснованного упорядочивания действующих правовых институтов и норм, регулирующих однородные общественные отношения, с последующим их оформлением в единый кодифицированный акт. Предметом исследования выступают нормы права, направленные на регулирование охраны окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности.

Целью настоящего исследования является рассмотрение необходимости разработки и принятия кодифицированного акта экологического законодательства на современном этапе развития нашей страны. Для достижения указанной цели в статье анализируется существующая система экологического законодательства России, рассматриваются исследования ведущих специалистов в области экологического, природоресусного и природоохранного права по указанной тематике, а также приводится опыт регионов Российской Федерации, связанный с кодификацией норм экологического права.

В научных трудах Н. Е. Садохиной [3], А. Г. Богуновой [4], С. М. Сагитова [5] рассматриваются возможности кодификации экологического законодательства и соответствующие предложения, а также анализируются исследования и позиции специалистов в сфере экологии, природопользования и охраны окружающей среды по вопросам модернизации существующего экологического законодательства. Особую нишу занимают исследования классиков экологического права О. С. Колбасова [6] и С. А. Боголюбова [7; 8], которые сформировали и определили общую концепцию развития природоохранного и природоресурсного законодательства в нашей стране.

Методологическая основа исследования представлена системным, формальноюридическим, диалектическим, логическим методами.

Структурно статья включает в себя три части. Первая часть содержит анализ действующего законодательства в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды. Во второй части статьи рассматриваются концептуальные взгляды российских ученых на проблемы кодификации экологического законодательства. В третьей части рассматривается и анализируется региональное экологическое законодательство на примере некоторых субъектов РФ, которые приняли и ввели в действие кодифицированные нормативно-правовые акты регионального значения.

Система экологического законодательства в Российской Федерации

Действующее экологическое законодательство РФ с учетом специфики его развития за последние десятилетия и преобладания единого комплексного подхода в регулировании экологических отношений, сочетающего правовое регулирование охраны окружающей среды и природопользования, представлено двумя крупными подсистемами – природоресурсным и природоохранным законодательством. Каждая из указанных подсистем включает обширный массив нормативно-правовых актов различного уровня: федерального уровня, регионального уровня, а также акты местного самоуправления. По предварительным оценкам специалистов, в настоящее время экологическое законодательство в нашей стране представлено более чем 50 федеральными законами природоресурсного законодательства и более 800 иными нормативно-правовыми актами в сфере охраны окружающей среды и природопользования [9, с. 130]. Конечно, представленные цифры являются весьма приблизительными, так как эколого-правовая наука является достаточно молодой, но интенсивно развивающейся отраслью российского законодательства. Широкий спектр задач и проблем, стоящих перед ней, диктует особые требования к ее нормативноправовой базе прежде всего для повышения эффективности принимаемых решений в области экологического управления и стабилизации экологической обстановки в стране.

Отметим, что большую часть источников системы экологического права составляют акты федерального уровня. Обусловливается это тем фактом, что в российском законодательстве сформировалась тенденция в преобладании федерального законодателя в правовом регулировании отношений природопользования и охраны природных ресурсов/объектов. Так, в качестве примера можно привести один из правовых институтов экологического права – институт права собственности на природные ресурсы и объекты. Анализ норм природоресурсного законодательства (лесного, горного, водного, фаунистического) позволяет

Сибирское юридическое обозрение. говорить о федерализации права собственности на природные ресурсы. Указанное означает, что в актах природоресурсного законодательства определена (в большей части) государственная форма собственности на природные ресурсы, а также конкретизирован ее вид – федеральная собственность.

Наряду с нормативно-правовыми актами федерального уровня систему источников экологического законодательства также образуют и нормативно-правовые акты регионального уровня. Участие субъектов Российской Федерации в правовом регулировании отношений в сфере природопользования исходит из конституционных положений: вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды, в соответствии со ст. 72 Основного закона РФ, отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Региональный законодатель осуществляет правовое регулирование в сфере природопользования и охраны природных ресурсов/объектов с учетом особенностей подведомственных ему территорий. Конституция РФ, оформив организационно-правовые взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов в части отнесения решения экологических вопросов к предмету совместного ведения, оставляет на усмотрение регионов осуществление правового регулирования, учитывая не только потребности региона и его социально-экономическое развитие, но и специфику природно-климатических, географических условий подведомственных территорий.

Нормотворческая деятельность регионов в области создания, изменения, дополнения и отмены правовых норм в области охраны окружающей среды и природо- пользования достаточно активная. Для примера возьмем один из субъектов РФ, входящий в состав Центрального федерального округа, – Московский областной регион. По данным официального источника – сайта Московской областной Думы, в настоящее время в регионе действуют около 94 законов в области земельно-имущественных отношений, землепользования, природных ресурсов и экологии1.

Помимо указанных выше нормативноправовых актов федерального и регионального уровня, систему источников экологического законодательства составляют многочисленные нормативно-правовые акты министерств, ведомств и служб. Указанная группа актов достаточно обширна, что объясняется разветвленной структурой системы органов специальной компетенции в области государственного экологического управления, насчитывающей три федеральных министерства (Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации) и более десяти служб и агентств, в том числе подведомственных указанным федеральным министерствам2.

Несомненно, такой большой массив нормативно-правовых актов, включающий законы (федерального и регионального уровня), нормативно-правовые акты министерств, ведомств и служб, усложняет реализацию эколого-правовых норм и требований на практике. К одной из актуальных проблем такого правоприменения следует отнести квалификацию экологических преступлений и правонарушений. Как указано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»3, призванном устранить возникающие у судов вопросы правоприменительной практики, а также обеспечить единство судебной практики при применении законодательства об ответственности за экологические правонарушения/преступления, для правильной квалификации деяния и привлечения виновного лица к ответственности судам следует выяснить, в чем конкретно состоит нарушение требований экологического законодательства (указав конкретную норму праву), и верно установить круг природоресурсных актов, регулирующих соответствующее экологическое правоотношение. В случае отсутствия в обвинительном акте таких данных уголовное дело подлежит возвращению прокурору с целью устранения препятствий для рассмотрения судом. Многие специалисты в области природоресурсного и природоохранного законодательства, например Н. Е. Садохина [3], связывают проблемы правоприменительной практики с отсутствием единого кодифицированного акта экологического законодательства.

Концептуальные взгляды российских ученых в исследованиях проблем кодификации экологического права

Проблема кодификации экологического законодательства в современной России является одним из актуальных дискуссионных вопросов среди представителей экологической отрасли права.

Современное экологическое право представляет собой самостоятельную комплексную отрасль российского законодательства, что не требует дополнитель- ных аргументаций, а также не вызывает сомнений как у специалистов-практиков, так и у представителей науки экологического права. Согласно базовым положениям теории права, наличие кодифицированного акта рассматривается в качестве одного из признаков (критериев) деления норм права на отрасли. Отметим, что указанный признак не является основополагающим для деления норм права на отрасли, а скорее, его можно назвать условным. Если обратиться к российскому законодательству, то не все отрасли российского права имеют свои кодифицированные акты. К такой отрасли, прежде всего, относится финансовое право, при этом финансовое законодательство представлено двумя кодифицированными актами отраслевого характера – Налоговым кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации. В качестве других примеров можно привести предпринимательское право и коммерческое право, но в научном сообществе в отношении указанных отраслей пока не сложилась единая точка зрения об их самостоятельности: большинство рассматривает их как подотрасль гражданского права, поэтому вопрос об их кодификации также является дискуссионным.

Отсутствие в российском законодательстве Экологического кодекса не означает отсутствие акта, который выполнял бы роль кодифицированного нормативного акта. В регулировании эколого-правовых отношений таким базовым актом является Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»4 (далее – ФЗ об охране окружающей среды). Указанный акт сосредоточил вокруг себя акты природоресурсного и природоохранного законодательства. Отметим, что ФЗ об охране окружающей среды содержит понятийный аппарат, устанавливает принципы и объекты охраны окружающей среды, определяет основные начала в управлении природопользованием, устанавливает систему нормативов в области охраны окружающей среды, закрепляет систему требований к осуществлению хозяйственной деятельности и иной деятельности, содержит положения о государственном экологическом контроле (надзоре). Анализ указанного акта показывает, что, по сути, он является прототипом будущего Экологического кодекса Российской Федерации – это дает пищу для размышлений о возможности модернизации и реформировании указанного акта в упомянутый кодекс.

Относительно недавно, в 2021 г., в средствах массовой информации было анонсировано, что в самое ближайшее время (по прогнозам главы Росприроднадзора – в ближайшие три года) будет создан Экологический кодекс5. О необходимости принятия данного кодекса и о том, что ведется его разработка, указывалось еще в 2014 г. в учебном пособии О. Р. Саркисова и Е. Л. Любарского «Экологическое право». Авторы отводили Экологическому кодексу роль системообразующего акта в сфере охраны окружающей среды, при этом указывали, что разработка кодекса «уже завер-шается»6. Но по настоящее время Экологический кодекс в России так и не принят.

Напомним, что теория права под кодификацией законодательства понимает правотворческую деятельность органов государства по созданию нового, сводного и систематизированного нормативноправового акта, которая осуществляется путем глубокой и всесторонней переработки действующего законодательства и внесения в него соответствующих изме-нений7. Как отмечается некоторыми специалистами, «в практической плоскости создание Экологического кодекса, если оно будет поспешным и непроработан-ным, может стать разочарованием для российского законодательства» [5, с. 128].

На сегодняшний день в научной среде не сформировалась единая точка зрения о необходимости и целесообразности разработки и принятия Экологического кодекса Российской Федерации [4]. Некоторые ученые считают преждевременным проведение кодификации экологического законодательства. В качестве одних из основных доводов против принятия Экологического кодекса РФ ставятся вопросы о структуре предполагаемого кодекса, о том, какие институты будут составлять его Общую и Особенную части. Предполагается, что Общая часть Экологического кодекса РФ будет регулировать экологические права и обязанности, право собственности на природные ресурсы, управление в сфере охраны окружающей среды, юридическую ответственность. Содержание и структура Особенной части вызывает вопросы. Особенная часть кодекса, предположительно, будет включать в себя нормы природоресурсного (отраслевого) законодательства, в настоящее время уже частично кодифицированного Земельным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, а также представленного федеральными законами и другими законами РФ8. Таким образом, при кодификации экологического законодательства и сведении всех эколого-правовых норм в один общий системообразующий документ придется решать вопрос о том, как поступить с действующим федеральным природоресурсным и природоохранным законодательством. Безусловно, такая масштабная работа по переработке норм и их дальнейшей систематизации в единый нормативно-правовой акт будет представлять собой трудоемкий процесс и потребует привлечения специалистов в области юридической техники.

Еще один отрицательный момент, на который стоит обратить внимание в случае разработки и принятия кодифицированного акта, – это вероятность дублирования в нескольких нормативных актах правовых норм, которые могут вступать в противоречия и/или частично не согласовываться, различаться по действию во времени, пространстве или юридической силе.

Несомненно, такие кардинальные изменения в российском законодательстве, связанные с пересмотром огромного массива экологических норм и требований и последующим их включением в общий кодифицированный акт – Экологический кодекс РФ, потребуют не только детального изучения и проработки эколого-правовых норм, но и систематизации норм права, в которой назрела объективная необходимость, как единственного важного условия дальнейшего существования и развития эколого-правовой науки и экологической отрасли права. Классик экологического права С. А. Боголюбов рассматривал возможность создания и принятия

Экологического кодекса РФ, при этом указывая, что кодифицированный экологоправовой нормативный акт должен быть продуманным и последовательным, должен отличаться от существующих «простых» законов качественно новым содержанием [10].

Таким образом, вопрос кодификации экологического законодательства остается нерешенным и является объектом дискуссий в научном сообществе. Тем не менее превалирующей является точка зрения о необходимости разработки и принятия единого кодифицированного акта в области регулирования охраны окружающей среды и природопользования.

Опыт регионального законодателя в кодификации экологического законодательства

В развитии дискуссии о проблемах кодификации экологического законодательства отметим тот интересный факт, что в некоторых субъектах Российской Федерации уже приняты и действуют достаточно продолжительное время региональные экологические кодексы:

– Экологический кодекс Республики Татарстан (2009)9;

– Экологический кодекс Республики Башкортостан (1992)10;

– Экологический кодекс Санкт-Петербурга (2016)11;

– Экологический кодекс Республики Саха (Якутия) (2023)12.

Еще в 2003 г. С. А. Боголюбов, рассматривая проблемы экологического законодательства, предложил свою концепцию

Сибирское юридическое обозрение. развития экологического законодательства в России, в которой немаловажную роль отводил регионам. Ученый отмечал активную позицию субъектов РФ в реализации полномочий в области охраны окружающей среды, в частности он писал, что законотворческая деятельность субъектов РФ по экологическим вопросам связана в большей степени с необходимостью урегулирования нерешенных проблем. Рассматривая Экологический кодекс Республики Башкортостан, С. А. Боголюбов подчеркивал, что его принятие связано с желанием обозначить суверенность республики. При этом ученым отмечалось, что данный кодекс дублирует положения ФЗ об охране окружающей среды [8, с. 100].

Анализ действующих региональных экологических кодексов также свидетельствует об их декларативном характере, в частности, региональный законодатель не учитывает особенности, характерные для региона (климатические, природные, географические и др.), в большей части перенимая базовые положения федерального законодательства – ФЗ об охране окружающей среды. И это при том, что наша страна является одной из крупнейшей стран в мире13, и соответственно, для каждого из регионов России характерны свои особенности – природные условия, географическое и климатическое разнообразие. Концепция экологического федерализма исходит из тех начал, что региональный законодатель вправе осуществлять экологическое нормотворчество, в том числе для решения своих региональных задач в области охраны окружающей среды и природопользования, что предполагает повышение эффективности принимаемых управленческих решений и достижение больших положительных результатов. Таким образом, представляется, что на региональном уровне необходимо усилить и перенести положения федерального экологического законодательства с учетом специфики региона.

Некоторыми исследователями отмечают высокую юридическую технику составления Экологического кодекса Республики Татарстан, а также схожесть его структуры с ФЗ об охране окружающей среды, но при этом, по мнению С. М. Сагитова, этот кодекс имеет более завершенный характер. В связи с этим предлагается использовать положительный опыт Республики Татарстан в целях проведения всеобщей (на федеральном уровне) кодификации экологического законодательства [5, с. 129].

Таким образом, опыт регионального законодателя в части разработки и принятия экологических кодексов свидетельствует о начале процесса систематизации норм природоресурсного и природоохранного законодательства. Отдельными специалистами высказывается мнение о формализации и правовой легализации экологических отношений в области охраны окружающей среды и природоохранной деятельности на региональном уровне [11, с. 90].

Заключение

В качестве возможного итога настоящего исследования отметим следующее. Несомненно, принятие головного кодифицированного акта экологического законодательства для нашей страны будет означать начало новой эпохи в развитии и становлении эколого-правовой науки. Вопрос необходимости разработки и принятия такого акта большей частью научного сообщества рассматривается положительно, но при этом предметом острых дискуссий остаются вопросы, связанные с предполагаемыми структурой, содержанием будущего экологического кодекса, а также с необходимостью определения дальнейшей судьбы крупного блока нормативных актов природоресурсного законодательства, часть которого уже представлена кодифицированными актами, и природоохранного законодательства. Тем не менее при разработке кодифицированного акта экологического законодательства федерального уровня необходимо учитывать опыт регионального законодателя в части кодификации. Принятие региональных экологических кодексов, по сути, является первым шагом в процессе кодификации экологического законодательства. На сегодняшний день экологические кодексы приняты пока только в четырех субъектах, что будет дальше – покажет время. Безусловно, широкий спектр нормативно-правовых актов действующей системы экологического законодательства порождает многочисленные проблемы в правоприменительной практике и деятельности. Ожидается, что единый кодифицированный акт по большей части должен исключить указанные трудности. Необходимо отметить, что в настоящее время Россия пока не готова к таким кардинальным переменам и перестройке законодательства. Экологический кодекс РФ необходим, но это скорее вопрос не настоящего дня, а ближайшего будущего.