Проблемы и перспективы развития арктических регионов (по материалам экспертного опроса)

Арктический вектор развития России, даже несмотря на кардинальное изменение геополитической ситуации, набирает ход. В прошлом году на федеральном и межрегио--‐ нальном уровне произошло множество событий, связанных с Арктикой. Некоторые из них можно расценить как стратегические для арктических территорий. Весной 2014 года была принята государственная программа «Социально--‐экономическое развитие Арктической зо--‐ ны России на период до 2020 года» и подписан Указа Президента РФ «О составе сухопутных территорий Арктической зоны РФ».

По сути дела, принятие данных документов дало старт процессу структуризации арк--‐ тической политики и социального пространства арктических территорий. В этой связи пред--‐ ставляется важным оценить возможности и риски арктической политики, понять наиболее важные и сложные вопросы развития арктических регионов.

Экспертно--‐аналитический центр САФУ совместно с РОО «Возрождение российской культуры» провёл в ноябре—декабре 2014 года экспертный опрос в Архангельской, Мур--‐ манской областях и Ненецком автономном округе. В исследовании приняло участие 55 экс--‐ пертов, представляющих органы власти, бизнес, масс--‐медиа, науку и образование, неком--‐ мерческие организации. В ходе исследования участникам было предложено ответить на во--‐ просы, касающиеся состояния и перспектив арктической политики, освещения и обсуждения арктической тематики в регионах, состояния и перспектив сотрудничества арктических реги--‐ онов, способов поддержки арктических регионов и населения арктической зоны и других тем. Результаты опроса взвешены по параметру «региональная принадлежность эксперта».

Оценка арктической политики на федеральном уровне

Отметим, что большинство экспертов считают, что принятые в 2014 году нормативные документы по Арктической зоне РФ (АЗ РФ) недостаточно проработаны и слабо ресурсно--‐ обеспечены. Относительно хорошо оценили участники опроса лишь проработанность соста--‐ ва сухопутной части АЗ РФ. Между тем, даже по данному вопросу есть замечания. Так, ряд экспертов считают несправедливо «обиженными» Пинежский и Лешуконский районы Ар--‐ хангельской области. Они хоть и не имеют прямого выхода к морю, но достаточно сильно связаны с Арктикой (исторически, территориально, культурно, экономически). Некоторые эксперты также высказали недоумение из--‐за отсутствия в АЗРФ муниципальных образова--‐ ний Республики Карелия. По государственной программе «Социально--‐экономическое разви--‐ тие Арктической зоны России на период до 2020 года» претензий было гораздо больше. Особенно негативно оценили эксперты проработанность вопросов экономической и соци--‐ альной политики в АЗРФ, в документе практически слабо прописаны механизмы управления и реализации, отсутствуют финансовые источники для полноценного исполнения.

Примечательно, что немногие участники опроса отметили чрезмерный крен арктиче--‐ ских стратегических документов в экономико--‐производственную сферу, остаточный подход к социальной сфере. Однако позиция группы экспертов, которая согласилась с наличием дан--‐ ной проблемы, очень аргументирована. Такой перекос арктической политики, по их мнению, может привести к замедлению темпов освоения Арктики в силу нехватки адаптированных трудовых ресурсов, неразвитости социальной инфраструктуры. Наиболее ярко и точно эту проблему озвучил один из экспертов--‐представителей масс--‐медиа: «Очень плохо, что глав--‐ ным в освоении Арктики видится добыча огромных природных ресурсов. А человек и его жизнь в условиях Арктики, развитие территорий, сохранение культуры и традиционной эко--‐ номики с применением новых технологий стоит на втором плане. А ведь люди, живущие в Российской Арктике, заинтересованы, прежде всего, в нормальной инфраструктуре: в газе, чистой воде, в аэропортах, хороших дорогах, малой авиации и другом. При наличии такой инфраструктуры эффективность их работы будет гораздо выше ». Таким образом, идея «об--‐ живания Арктики», которая активно обсуждается в научных кругах, пока принята лишь не--‐ большой частью экспертного сообщества [1].

Представления экспертов относительно роли различных субъектов политики и бизне--‐ са на развитие АЗРФ достаточно согласованы. По их мнению, федеральная власть оказывает генеральное влияние на развитие арктической зоны РФ. Роль остальных субъектов политики и экономики вспомогательная или несущественная. 90% экспертов считают, что федераль--‐ ные власти являются самым сильным агентом арктической политики. Ведь развитие данных территорий страны требует колоссальных финансовых и серьёзных административных ре--‐ сурсов, которые есть только у федерального центра. Заметно уступают по влиятельности фе--‐ деральной власти государственные ОАО и региональные власти. Значение региональных компаний, местной власти, малого и среднего бизнеса оценивается экспертами как слабое и очень слабое. Многие эксперты, например, представители масс--‐медиа, отметили, что только федеральная власть обладает реальным влиянием на процесс развития АЗРФ.

Вместе с тем, в ходе исследования по поводу финансирования арктических террито--‐ рий звучала точка зрения, противоположная доминирующей: необходимо использовать возможности бизнеса и международных партнёров для поддержки арктических проектов. Если рассчитывать только на федеральный бюджет, то государство либо разорится, либо не сможет финансировать другие важные социально--‐экономические проекты.

В представлениях экспертного сообщества явно доминирует централизованная мо--‐ дель управления развитием арктических территорий. Оценка эффективности действий субъ--‐ ектов политики и бизнеса в Российской Арктике приводится на диаграмме 1.

Как вы считаете, насколько зависит развитие Арктической зоны РФ от действий следующих субъектов политики и бизнеса?

□ Очень сильно □ Сильно передне «Слабо зависит пПочти не зависит

Оценка системы поддержки населения арктических регионов

В ходе исследования участникам было предложено косвенно оценить действующую систему государственной поддержки населения арктических регионов, а также высказаться по поводу возможных направлений развития этой системы. Большинство экспертов по сути дела признали действующую систему гарантий и поддержки населения районов Крайнего Севера недостаточно эффективной. Лишь 7% опрошенных фактически считают необходимым сохранить в неизменном виде нынешнюю систему.

Таблица 1

Каким образом должны осуществляться меры государственной поддержки населения, проживающего на территории арктической зоны РФ?

Меры государственной поддержки                             В %

Должны быть разработаны специальные Законы и проработаны особые меры поддержки 50 населения данных территорий

Поддержка может осуществляться в рамках ФЗ «О Северах», но с условием изменений 33 заложенных там нормативов

Поддержка в рамках действующих Федеральных Законов7

Другое3

Затрудняюсь ответить7

К числу основных недостатков сложившейся системы эксперты отнесли следующие:

• V    заработная плата во многих отраслях экономики Севера ниже, чем в более благоприятных для проживания регионах. Она уже не является эффективным стимулом для привлечения на Север трудовых ресурсов;

• V    в негосударственных организациях, в малом и среднем бизнесе «северные гарантии и льготы» фактически не работают, поэтому работники государственного и негосу--‐ дарственного сектора, крупного и малого бизнеса находятся в неравном положении;

• V    действующая система льгот и гарантий привлекательна для людей зрелого трудоспособного возраста и не очень интересна для молодёжи (ключевые элементы системы — это досрочная и повышенная пенсия, районный коэффициент к окладу);

• V    повышенные социальные обязательства, которые несёт бизнес-сектор в арктических регионах, увеличивают его затраты и тем самым снижают его конкурентоспособность;

V система «северных надбавок» нарушает принцип социальной справедливости и опережающего стимулирования. Ведь высокооплачиваемые работники (а в государ--‐ ственном секторе — это более статусные и возрастные сотрудники) получают за счёт применения районных коэффициентов гораздо большую надбавку к зарплате, чем более молодые и менее опытные работники.

По поводу трансформации действующей системы поддержки населения эксперты разошлись во мнении. Многие представители НАО и отдельные эксперты из Архангельской и Мурманской области считают, что поддержку населения арктических регионов нужно осу--‐ ществлять в рамках действующего Закона РФ «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», но с условием изменений заложенных там норм. Весьма вероятно, что причи--‐ ной отрицательного отношения к радикальному нормативному изменению системы «север--‐ ных гарантий и льгот» является опасение экспертов насчёт того, что данные действия приве--‐ дут к резкому ухудшению социального положения населения арктических регионов. Ведь согласование, апробация, внедрение новых норм может продлиться достаточно долго. К то--‐ му же велика вероятность, что в условиях экономического кризиса новая система будет вво--‐ диться с учетом необходимости оптимизации расходов бюджета. Поэтому понятна позиция экспертов из НАО, которые считают, что лучше подкорректировать более--‐менее работаю--‐ щую нынешнюю систему, особенно в финансово самодостаточном регионе, чем рисковать этими льготами и надбавками.

Вместе с тем, существенная часть экспертов считает, что должны быть разработаны специальные Законы (в частности Закон «Об арктической зоне РФ») и проработаны особые меры поддержки населения арктических регионов. Правда, обосновать свою точку зрения многие из них не смогли. Возможные аргументы этой позиции можно почерпнуть из мате--‐ риалов ряда научных конференций, прошедших в 2012, 2014 гг.:

• V    необходимо выделить арктический макрорегион в качестве отдельного объекта планирования, разграничив понятия «Арктика», «Север» и «Крайний Север»;

• V    целесообразно изменить устаревшие «советские» подходы к социальной поддержке населения,заложенные в «Законе о Северах» и некоторых других нормативных актах;

• V    необходимо дать серьёзный импульс для развития социального предпринимательства, социального капитала на Севере [2,3].

Представления о межрегиональном сотрудничестве

Результаты опроса показали важность интеграции арктических регионов. У арктиче--‐ ских территорий множество общих проблем, решить которые в одиночку крайне тяжело. Вместе с тем, сегодняшний уровень межрегионального взаимодействия в целом признан неудовлетворительным. Так, если уровень сотрудничества Архангельской области и НАО оценили как средний, то Архангельский и Мурманской области — ниже среднего, а НАО и Мурманской области — вообще признали низким.

По мнению ряда экспертов, в настоящее время между Архангельской и Мурманской областью наблюдаются острые конкурентные отношения. Они связаны с попыткой каждого из регионов занять главенствующее место в евро--‐арктической зоне и, соответственно, получить бóльшие ресурсы, полномочия. Причем, некоторые участники опроса отметили, что более агрессивную политику в настоящее время ведет Мурманская область. В определённой мере это связано с «обидой» мурманчан на своих соседей, которые «отобрали» у них ряд важных статусов (в Архангельске создан Северный Арктический федеральный университет, создаётся Научный центр РАН по комплексному изучению Арктики, город стал самым крупным в АЗРФ).

Вместе с тем, потенциал сотрудничества велик. По мнению экспертов, взаимодей--‐ ствие между арктическими территориями должно осуществляться как по линии органов вла--‐ сти, так и по линии предприятий, общественных организаций. Среди наиболее актуальных направлений сотрудничества эксперты отметили транспортное, научно--‐образовательное, туристическое.

Большинство участников опроса отметили важность научно--‐образовательной сферы для развития АЗРФ. Чаще всего в качестве возможного центра подготовки кадров для освое--‐ ния Арктики и центра научных исследований по изучению Арктики на Европейском Севере России они называли Архангельск. При этом серьёзным конкурентом Архангельска в этой сфере они считают Санкт--‐Петербург и Мурманск.

Таблица 2

Какие города в европейской части России могут быть центрами подготовки кадров для освоения Арктики?

Города АЗРФ в %

1.	Архангельск	76
2.	Санкт--‐Петербург	69
3.	Мурманск	59
4.	Москва	35
5.	Северодвинск	24
6.	Сыктывкар	22
7.	Петрозаводск	19
8.	Апатиты	19
9.	Ухта	19
10.	Нарьян--‐Мар	9
11.	Воркута	7
12.	Другой город	2
13.	Затрудняюсь ответить	4

Представления о региональной арктической политике и перспективах регионов

Исследование выявило серьёзные расхождения в представлениях экспертов относи--‐ тельно роли своего региона в арктической зоне РФ. Так, арктический образ Архангельской области более расплывчат и менее согласован, чем у других регионов. Чаще других эксперты называли следующие роли Архангельской области: арктический образовательный и научно--‐ исследовательский центр, сервисно--‐снабженческая база арктических проектов, судоремонт--‐ но--‐судостроительный центр. Мурманские эксперты были более точны и единодушны отно--‐ сительно миссии своей области в освоении Арктики. Свой регион они видят транспортным узлом Северного морского пути, сервисно--‐перевалочной базой арктических проектов, цен--‐ тром сотрудничества и научного изучения Арктики. Показательно, что для многих мурман--‐ ских экспертов характерна «арктическая амбициозность». Недаром они чаще других указы--‐ вали на исключительную роль региона и города Мурманска в Арктической зоне РФ. Экспер--‐ ты из НАО были более «приземлены» в определении места региона в арктической зоне. По их мнению, это база освоения и транспортировки нефтегазовых ресурсов Арктики.

Участники опроса оценили деятельность органов власти своих регионов по формиро--‐ ванию и реализации региональной арктической политики в основном на «тройку». Причём, если власти Мурманской власти и НАО получили в среднем более трёх баллов (3,26 и 3,17 со--‐ ответственно), то власти Архангельской области оценены на 2,65. Примечательно, что боль--‐ шинство экспертов оценили деятельность органов власти соседних регионов выше, чем соб--‐ ственного. Особенно заметен дисбаланс таких оценок у экспертов Архангельской области.

Диаграмма 2

Оценка эффективности органов власти субъектов Федерации по разработке и реализации региональной арктической политики

Экспертное сообщество считает, что реализация арктической политики РФ повлияет положительно на социально--‐экономическую ситуацию в регионах лишь в отдалённой пер--‐ спективе. Так думает чуть больше половины опрошенных участников. Основные причины отсроченного влияния «арктического вектора» на жизнь регионов эксперты видят в сложно--‐ сти реализации арктических проектов, отсутствии системности в действиях по освоению Арк--‐ тики и развитию арктических территорий, а также в ограниченности ресурсов, которые могут быть использованы в данном направлении, особенно в нынешних сложных экономических условиях. Вместе с тем, в этом вопросе заметны определённые региональные различия. Так, представители НАО более оптимистичны относительно арктических перспектив округа, тогда как архангельские эксперты, наоборот, оказались гораздо пессимистичнее своих коллег по поводу будущего области.

Таблица 3

Как, на Ваш взгляд, реализация арктической политики РФ повлияет на социально--‐экономическую ситуацию в вашем регионе?

В % по столбцам	Эксперты Архан--‐ гельской области	Эксперты Мур--‐ манской области	Эксперты НАО
повлияет положительно и уже в ближайшее время	11	15	40
повлияет положительно, но в отдалённой перспективе	56	60	50
никак не повлияет	27	10	0
не знаю, затрудняюсь ответить	6	15	10
Итого	100	100	100

Таким образом, экспертное сообщество с осторожным оптимизмом смотрит на «арк--‐ тическое» будущее своих регионов. При этом возможные проблемы реализации арктическо--‐ го вектора связаны как с внешними, так и внутренними для страны факторами.

Наиболее перспективными отраслями в североевропейских регионах в связи с разви--‐ тием АЗ РФ эксперты считают геологию, морской транспорт, судостроение, нефтяную и газо--‐ вую отрасль, строительство, военную сферу, добычу полезных ископаемых. Примечательно, что лишь в нижней части списка находятся гуманитарные отрасли: образование, медицина, культура, экология. Данную тенденцию можно считать отражением федеральной арктиче--‐ ской политики, ориентированной, прежде всего, на освоение природно--‐сырьевых запасов, развитие Северного морского пути и милитаризацию региона

Исследование выявило серьёзное недовольство обсуждением и освещением аркти--‐ ческой темы в экспертном сообществе. Участники опроса достаточно критично оценили ко--‐ личество и качество обсуждений вопросов арктической политики в экспертной и управлен--‐ ческой среде своего региона. Большинство из них считает, что число таких мероприятий не достаточно, а их продуктивность — минимальная. Подобная точка зрения характерна для представителей самых различных сфер деятельности и всех регионов. Основные претензии к качеству проводимых мероприятий следующие: минимальное обсуждение концептуальных подходов развития АЗ, поверхностный и формальный характер обсуждений, минимальная критичность и аналитичность, разрозненность и бессистемность мероприятий, максималь--‐ ный акцент на освоение природных ресурсов Арктики и минимальный на развитие арктиче--‐ ский территорий.

Активность и продуктивность освещения арктических перспектив региона в местных и региональных СМИ эксперты оценили более позитивно. Причём многие из них отметили, что количество публикаций на данную тему можно считать достаточным. Так считают большин--‐ ство опрошенных представителей органов власти, масс--‐медиа, экспертов из Ненецкого ав--‐ тономного округа. Однако качество данных материалов, продуманность освещения, по мне--‐ нию большинства опрошенных, оставляет желать лучшего. Основные претензии к качеству освещения арктической тематике в СМИ очень похожи с претензиями к качеству экспертно--‐ управленческих обсуждений: поверхностность, низкая степень реализма, высокая степень пафоса, бессистемность, слабое видение проблем и путей их решения, минимальный показ реальных достижений и результатов, оторванность от жизни людей, слабая связь с решени--‐ ем актуальных социальных проблем.

Экспертное сообщество считает, что необходимо активнее информировать, вовлекать в обсуждение арктических перспектив региона в первую очередь молодёжь, предпринимателей, руководителей организаций и предприятий, чиновников и депутатов, журналистов регионов.

Вместе с тем, в ходе исследования были выявлено два противоположных подхода к арк--‐ тической информационной политике. Представители первой точки зрения считают, что обсуж--‐ дение и освещение перспектив освоения Арктики, развития арктических территорий крайне важны, так как они повышают внутреннюю привлекательность северных регионов, способству--‐ ют улучшению социального самочувствия населения. Поэтому арктическая тема должна актив--‐ но присутствовать в региональном информационном пространстве, пусть даже в приукрашен--‐ ном виде. Стоит отметить, что эту позицию фактически поддержала губернатор Мурманской области М. Ковтун в своем выступлении на Гайдаровском форуме [4]. Эксперты, придерживаю--‐ щиеся противоположной точки зрения, уверены, что нужно крайне осторожно освещать аркти--‐ ческую тему. По их мнению, диссонанс между громкими обещаниями, виртуальными перспек--‐ тивами и скромными реальными достижениями может вызвать раздражение и разочарование, особенно у «креативного» слоя жителей Севера. Поэтому необходимо придерживаться прин--‐ ципа «лучше меньше информации, но более обоснованной и реалистичной».