Проблемы и перспективы региональной политики Российской Федерации на современном этапе

Актуальной проблемой региональной политики России на современном этапе является пространственная трансформация территории страны в соответствии со стратегическими задачами социально-экономического развития. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. в качестве основной цели государственной региональной политики предусматривается «обеспечение сбалансированного социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни» [1]. Реализация этой цели предусматривается на основе как уже сформировавшихся, так и перспективных новых зонах опережающего экономического роста, выполняющих роль центров развития и оказывающих стимулирующее влияние на социальноэкономическое развитие остальных территорий.

Данное направление региональной политики формирует модель многополярного развития территории страны, основанную на выделении в девяти макрорегионах страны (Центральный, Центрально-Черноземный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный и Арктический) полюсов регионального роста. По существу это воспроизводит концепцию «опорного каркаса» страны и позволяет выделить на карте страны те территории, которые притягивают значимые в национальном плане проекты развития – точки концентрации инвестиций и связных усилий федеральных, региональных и корпоративных участников.

В определенном смысле данное направление современной региональной политики – это результат исторической эволюции регионального планирования. Отечественный и мировой опыт стран с большой территорией свидетельствует, что стратегии развития должны включать четкое региональное планирование. Без принципиальных решений в этой сфере представляется сложным согласование различных интересов ре- гиональных властей, бизнес-структур и других экономических субъектов, действующих на территории региона.

В Российской Федерации политика регионального планирования имеет свою историю и специфику. Так, И.Д. Тургель [2] выделяет пять этапов развития российской региональной политики. При этом на каждом этапе в советское время всегда четко были обозначены территориальные приоритеты. Так, в годы первых пятилеток приоритетом территориального развития страны являлся подъем Закавказья и Средней Азии. В послевоенные годы – ускоренное развитие Сибири и восточных районов страны. 1960-1970-е гг. – этап формирования крупных территориальнопроизводственных комплексов. До конца 1980-х гг. политика регионального планирования следовала в основном принципу выравнивания уровня развития территорий за счет их индустриализации.

В настоящее время очевидно, что ни одна из уже использовавшихся стратегий не может быть применима. Индустриализация регионов перестала быть основным способом концентрации ключевых ресурсов развития. Экономический кризис 2008-2009 гг. затронул, прежде всего, «старопромышленные» регионы России, где были сконцентрированы традиционные индустриальные производства с неконкурентоспособной технологий и низкоквалифицированной рабочей силой.

Применяемые сегодня на федеральном уровне инструменты регионального социальноэкономического развития (федеральные целевые программы, инвестиционный фонд, особые экономические зоны, венчурное финансирование и другие) осуществляются без должной координации, в отсутствие четких приоритетов социальноэкономического развития регионов. Так, на территории Республики Бурятия реализуется 12 федеральных целевых программ, в рамках которых строятся объекты, заказчиками которых являются 7 федеральных органов исполнительной власти [3]. Механизм координации их действий на территории регионов не отлажен. Это связано с тем, что в системе регионального управления отсутствуют институты согласованного использования ресурсов территорий. Различные аспекты территориального планирования распылены по разным федеральным ведомствам (Минэкономразвития РФ, Минрегионразвития РФ). Отсутствует система планирования административных границ и межрегиональная кооперация.

Более того, указанными федеральными целевыми программами, имеющими разные сроки реализации и целевые индикаторы, предусматривается строительство объектов в одних и тех же сферах (в частности, в агропромышленном комплексе, здравоохранении, образовании, жилищнокоммунальном хозяйстве и других отраслях), но без взаимной увязки, без ориентации на достижение единых целей.

Это существенно препятствует проведению эффективной региональной политики, дестиму-лирует органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления к наращиванию собственных доходов и развитию территорий, не позволяет решить задачи сокращения межрегиональных различий в уровне обеспеченности граждан бюджетными услугами и поступательного социально-экономического развития регионов.

Базовая цель региональной политики – сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии регионов и качестве жизни населения – так и не достигнута. Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социальноэкономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)» [4], направленная на решение этой важной проблемы региональной экономической политики, была завершена в 2006 г., так и не достигнув продекларированных целей [5]. Напротив, ситуация региональной дифференциации в России только усугубилась. В 1995 г. соотношение душевого производства ВРП в десяти наиболее экономически развитых регионах России к душевому производству ВРП в десяти наименее экономически развитых регионах России составляло 4,9, а в 2007 г. – 6,7. Десять экономических аутсайдеров увеличили свое отставание от среднероссийского душевого ВВП с 2,9 в 1995 г. до 4 в 2007 г. В 1995 г. 16 субъектов Российской Федерации обеспечивали 50% производства ВВП, а в 2007 г. половина российского ВВП производилась уже 11 субъектами [6].

Как следствие, нарастает дисбаланс в социально-экономическом положении субъектов Российской Федерации, который в рамках действующей парадигмы системы управления региональным развитием компенсируется наращиванием объема межбюджетных трансфертов. Так, если в 2006 г. объем безвозмездных поступлений в республиканский бюджет составлял 10,1 млрд р., то в 2008 г. он достиг 18,9 млрд р. Однако в условиях отсутствия единой общефедеральной системы целей развития государства и стимулирования реализации экономического потенциала субъектов Российской Федерации такие меры, на наш взгляд, лишь усугубляют остроту проблемы. По существу, весь комплекс проблем экономического развития регионов фактически сведен к регулированию межбюджетных отношений, в котором концентрация доходов на федеральном уровне не сбалансирована с передачей обязательств на уровень регионов.

Сохранение этих тенденций влечет фактическую дифференциацию социальных и экономических прав граждан в зависимости от места жительства, приводит к массовой миграции населения из депрессивных населенных пунктов. В настоящее время около 1/3 населения страны проживает в крупных городах – административных центрах субъектов Российской Федерации. Идет «опустынивание» ранее освоенных территорий. Так, по данным переписи населения 1989 г. и 2002 г. количество сельских населенных пунктов с числом жителей от 500 до 2000 человек сократилось на 1224 единицы, а численность проживающего в них населения – на 1,2 млн человек. В то же время рост числа малых сел (с численностью населения до 100 человек) составил 7125 единиц, а численность проживающего в них населения сократилась на 0,4 млн человек [6]. По оценке экспертов, экономический рост сосредоточен в крупных и средних городах страны. Более 50% населения страны, таким образом, проживает вне зоны экономического роста и даже стабильности.

Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. [1] предусматривает три стратегических сценария развития.

При реализации сценария инерционного развития сохранится концентрация экономической активности в столичных агломерациях при усилении поляризации между западом и востоком России. При данном сценарии сформируются следующие региональные зоны опережающе- го развития: крупные городские агломерации и крупные региональные центры с ближайшими пригородами; ресурсодобывающие и металлургические моногорода и регионы; более плотно заселенные регионы юга европейской части России; портовые регионы на западе и юге России.

Сценарий энергосырьевого развития в основном характеризуется теми же региональными тенденциями, что и инерционный сценарий. Реализация в его рамках системы крупных проектов по развитию транспортной и энергетической инфраструктуры придаст пространственному развитию более динамичный характер и несколько снизит риски, связанные с энергообеспечением. Данный сценарий предполагает следующие направления опережающего регионального развития: формирование новых территориальнопроизводственных кластеров энергосырьевой специализации; развитие новых зон добычи полезных ископаемых Восточной Сибири; освоение зоны БАМа и прилегающих территорий; реализация крупных проектов на Сахалине.

Сценарий инновационного развития характеризуется многополярностью распределения региональных точек роста. Конфигурация пространственного развития становится более разнообразной, не привязанной жестко к сложившимся энергосырьевым и финансовым очагам развития за счет появления новых центров инновационного роста. Важнейшее значение будет иметь инфраструктурный эффект формирования городских агломераций, связанный с реализацией проектов строительства новых энергомощностей, крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов, образовательной и инновационной инфраструктуры. Помимо традиционных центров роста импульс опережающего развития получат крупные города и города в составе агломераций; территориально-производственные кластеры развития высокотехнологичных отраслей; туристско-рекреационные зоны; центры Сибири с высоким качеством населения и развивающейся инновационной и образовательной инфраструктурой; крупные транспортно-логистические и производственные узлы юга России.

При любом сценарии развития российской экономики, на наш взгляд, в перспективе будет прослеживаться ряд объективных тенденций и вызовов, без ответа на которые невозможно становление полноценной государственной региональной политики. Разнообразие этих факторов задает своего рода створ, в рамках которого будут происходить соответствующие институциональные и инфраструктурные изменения. К числу этих основополагающих принципов можно отнести следующее:

• 1.    Баланс интересов региона, стремящегося удержать капитал на местном уровне, и инвестора, ищущего точки собственного роста. Данный принцип будет недостижим, если государство сохранит традиционные методы управления. Противоречия, которые возникают при наложении территориальных, отраслевых и корпоративных интересов, можно разрешить путем создания новой концепции макрорегионального развития, основанной на укрупнении масштаба управления под цели реализации крупных межрегиональных проектов.

• 2.    Рациональное размещение федеральной производственной и социальной инфраструктуры с учетом конкурентных преимуществ макрорегионов. Размещение федеральной инфраструктуры является одним из ключевых инструментов государственной региональной политики. Реализация данного принципа представляется возможным за счет внедрения единой системы стратегического планирования на федеральном уровне. Основу такого планирования составляет выделение зон опережающего экономического роста на территориях, где прогнозируется развитие перспективных экономических специализаций, составляющих основу образования территориальнопроизводственных кластеров и единых технологических цепочек для производства продукции с высокой добавленной стоимостью.

• 3.    Формирование многополярной стратегии регионального развития, направленной на создание региональных центров роста и диффузию эффекта развития регионов. Для реализации данного принципа представляется важным решить следующие задачи: обеспечение территориальной мобильности населения и бизнеса; создание энергетической инфраструктуры, ориентированной на обеспечение и поддержку центров традиционного и инновационного развития; изменение сырьевой специализации регионов; формирование устойчивой системы расселения, предполагающей упорядочение трудовой миграции; совершенствование государственной политики пространственного развития.

Современная государственная региональная политика, основанная на многообразии регионов и региональных идентичностей, должна стать по- литикой поляризованного развития, концентрирующей ресурсы в «полюсах роста» и поддерживающей систему волнового распределения технологических, производственных и социальных инноваций на национальном и макрорегиональном уровнях.