Проблемы и приоритеты развития публичной политики в современной России

П редставляется, что для формирования компромисса между властной и общественной стратегией выбора в поиске баланса между стабильностью и развитием весьма значима роль институтов и механизмов публичной политики (далее – ПП), являющихся инструментарием «демократии участия».

Напомним, что исследование ПП в американской традиции шло в рамках парадигмы policy sciences , провозглашающей необходимость служебного использования социальных наук в госуправлении¹. И даже несмотря на неоконсервативную революцию, которая внесла существенные коррективы в понимание сути государства, которое требует большего внимания к проблеме согласования социальных интересов и достижения эффективных результатов в реализации общественно значимых проблем, главный фокус в анализе ПП в США все-таки оставался в рамках действий государства, государственного аппарата, что более соответствует концепту public administration .

НИКОВСКАЯ Лариса

Европейское же понимание феномена ПП более тяготеет к толкованию его как процесса демократического участия различных групп интересов, государственных и негосударственных акторов в рамках политико-государственного процесса ( public deliberation ), связанного с процедурой согласования интересов и позиций перед принятием правительственных решений. Так, в частности, М. Риттер настойчиво предлагал понимать категорию публичной политики через демократию участия, или партиципаторную демократию: «Партиципаторная и нормативная теории демократии исходят из того, что постоянное добровольное участие населения в политическом процессе является единственной гарантией сохранения настоящей демократии... Построение демократических институтов, таких как парламент, правительство, правовые институты, органы исполнительной власти, находящиеся под контролем, не может произойти без участия населения»².

Наш подход базируется на соединении субъектных и институциональных аспектов реконструкции феномена публичной политики, под которой мы понимаем многообразный ансамбль процессов и отношений. Во - первых, она являет собой особое каче -ство государственного управления, кото -рое все более ориентируется на идеи пост бюрократической организации, предпо-лагающей отказ от традиционной иерар -хической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации; переход от «логики учрежде-ния» к «логике обслуживания», к развитию нового государственного менеджмента, исключающего жесткие вертикальные формы «господства — подчинения» (на что были нацелены все административные реформы, проводившиеся в современ ном мире в последнюю четверть ХХ в.). Во вторых, она предполагает активное гражданское участие и соответствующие процедуры принятия властных решений; в - третьих — разработку различного рода программ с общественным участием для решения возникающих в обществе про блем, а также социальных технологий их реализации; в четвертых, она охваты вает процесс двусторонней коммуника ции разнообразных общественных групп, выстраиваемых большей частью симме трично, в диалоговом режиме»1. Думается, что именно институт публичной политики выступает тем социально политическим образованием, которое по своей природе и призвано выступать условием и сред -ством, позволяющим обществу форми ровать стратегическую повестку дня, со здавать внутренние стимулы и ценности творческого и инновационного развития, переводить возникающие в этом процессе конфликты и столкновения в позитивно функциональное русло, превращая их тем самым в элемент социальной динамики.

Если коротко представить суть ПП, то это, прежде всего, действия органов вла сти определенного уровня, выступающих в роли субъектов ПП, связанные с поиском приемлемого решения социально значи мой проблемы, а также с его реализацией в интересах общества путем использования соответствующих институтов ПП и при явном участии ключевых акторов ПП.

Занимаясь исследованием ПП, глав -ным образом на уровне субъектов РФ, за последние 10 лет удалось сделать следую -щее:

• -    отобрать перечень ключевых инсти тутов ПП (институт выборов, обратной связи, общественного контроля и пр.);

• -    установить, что кроме управляющих субъектов ПП (органы власти) необхо-димо участие в ПП и ее акторов (НКО, партии, профсоюзы и пр.);

• —    разработать ЯН - индекс для оценки и мониторинга ПП;

• —    выполнить исследования по оценке ПП в 38 субъектах РФ, а в 10 осуществить ее мониторинг;

• -    выявить типологию региональной ПП;

• -    ввести критерии консолидированно сти оценок, состоятельности институтов и пр.;

• -    одним из интересных аналитических результатов исследований 2009—2012 гг. стал антирейтинг институтов ПП.

В целом, общая тенденция развития публичной политики за последние 2 года характеризовалась нарастанием имитаци онных явлений: ни в одном из регионов, где в 2011 г. прошел мониторинг, не прои-зошло позитивное приращение конструк тивного потенциала ПП. Нет ни одного нового примера прибавления партнер ского или хотя бы сбалансированного типа ПП. Количественный и качественный анализ результатов показал, что состояние ПП стало в большей степени характери зоваться негативными свойствами: нарас-тает имитация, происходит обрыв и фаль сификация обратной связи.

На рис. 1 и 2 представлены резуль -таты мониторинга ПП за 2009-2012 гг. в Курской и Ярославской обл.

Общим для этих регионов является то, что у госслужащих постоянно возрастает оценка деятельности институтов и субъек тов ПП, что расходится с оценками пред ставителей бизнеса и НКО сообщества.

На рис. 3 представлены оценки состоя тельности институтов ПП в Костромской обл. (черными точками отмечены наибо-лее несостоятельные из них).

По итогам исследований можно сделать следующий вывод: при сохраняющейся безапелляционности органов федераль ной власти при проведении «реформатор

Рисунок 1 . Результаты мониторинга ПП по Курской обл. (2009—2012 гг.)

Рисунок 2. Результаты мониторинга ПП по Ярославской обл. (2009—2012 гг.)

Рисунок 3 . Оценка состоятельности институтов ПП, Костромская обл., 2012 г.

ских решений» (без обсуждения с другими акторами, без пилотной отработки в реги-онах) неминуемо возникают негативные последствия их реализации (социальные последствия монетизации льгот, полу чение полномочий без соотвествующих материальных активов для МСУ, повыше -ние ставки страховых взносов для малого и среднего бизнеса и пр.), выажающиеся в ухудшении оценки состояния ПП граж данским обществом.

Наши исследования в целом подтвер -дили, что административное начало вла сти начинает значительно доминировать в поле публичной политики. Мощное спле тение противоречивых тенденций зреет в точке сопряжения потребности в усиле нии регулирующей роли государства и той силы, которая в первую очередь пользуется растущим влиянием государственного начала — государственной бюрократии.

Актуальные направления цивилизован -ного выстраивания ПП в РФ, связанные со становлением системы конструктив ного и расширенного участия граждан в выработке, принятии и реализации реше ний, включают в себя:

• —    развитие институтов диалога власт-ных структур и гражданских организаций; создание современных подходов к просве щению граждан в отношении их участия в ПП;

• —    развитие и использование инструмен-тов гражданского контроля и экспертизы общественно значимых программ и реше ний;

• —    создание переговорных площадок и инструментов для совместного обсужде ния проблем в поле ПП;

• —    систематическое сотрудничество вла-сти с представителями экспертного сооб щества в оценке и мониторинге состояния

  
  
  

институтов и акторов ПП и формировании повестки дня.

Способна ли нынешняя политическая система справиться с задачами эффек-тивного воплощения в жизнь задач назревших общественно - политических изменений? Ведь в российском государ -стве за прошедшие годы сложилась не плюралистически - партисипативная, не консенсуальная и даже не ограниченно -процессуальная (шумпетеровская) модель демократии. Принятие управленческих решений при таком режиме почти полно стью закрыто от населения, а сами чинов ники не несут перед ним никакой ответ ственности. Именно поэтому политиче -ская система современного российского общества продолжает отличаться низкой эффективностью в достижении реальной политической стабильности и социально экономического развития

Наши исследования ПП показывают, что негативные тренды в ПП во многих случаях предопределяются действиями федеральных органов, когда в центре решают пойти на какие то реформы, «делая их на коленке» (Полтерович), без обсуждения, и с ходу запускают их в регионы без пилотной стадии. Так, в частности, ошибочн ое решение феде ральных властей о повышении ставки страховых взносов с фонда оплаты труда до 34% стало губительным для созида-тельной деловой активности, что привело не только к банкротствам в среде малого и среднего бизнеса, но и к росту доли теневых зарплат. В итоге решение феде рального центра сработало в обратном направлении — ведь целью авторов было спасение Пенсионного фонда. В итоге это привело к прямому или косвенному ущербу: удвоенный страховой налог при -вел к сокращению числа индивидуальных предпринимателей на 300 тыс.

В ближайшее время Россию могут ждать достаточно сложные проблемы в социальной сфере, связанные с летним ростом тарифов на ЖКХ. К этому могут присоединиться последствия кабальных условий присоединения к ВТО, кото -рые будут «утюжить» промышленность и сельское хозяйство в ближайшее время, а также социальные последствия реформы бюджетной системы, которая началась на основе известного ФЗ № 83 (получившего в народе название «О коммерциализа ции бюджетной сферы»). Наши исследо вания уже в 2011 г. показали нарастание недовольства населения деятельностью сфер здравоохран ен ия, образован ия. Государственная власть готовится к воз -можным неудачам и риску всплеска про тестных настроений и включает предста вителей гражданского общества во все возможные экспертные и консультатив ные советы при органах исполнительной власти (включая привлечение экспертов к деятельности так называемого «боль шого правительства»), развивая практику общественных слушаний, выстраивания вертикали общественных палат по всей стране. Но поиск сводится в основном к вариантам административных решений: общественные советы при ведомствах для оценки качества услуг; попечительские советы при госучреждениях социальной сферы. Но это не конвертируется в реаль ное и полноценное взаимодействие с обществом, что предполагает распределе ние власти и ответственности, сокращение бюрократического аппарата, повышение его качества, открытости и пр. Последние бурные события, связанные с так назы ваемой академической реформой, проде монстрировали это в полной мере.

В ежегодном послании Федеральному собранию В.В. Путин, выделяя доми-нантную роль государства в политиче ской системе, тем не менее, отметил, что продолжает сохраняться «низкая эффек тивность государственной власти и кор рупция. Без качественного современного госуправления... мы не решим задач, стоящих перед обществом и страной»1. Противовес негативным явлениям пре зиденту видится в растущей гражданской активности, в открытости и прозрачности власти, в добросовестной, цивилизован ной конкуренции, в расширении форм прямой демократии, гражданского кон троля, качества диалога между властью и обществом.

Однако реально мы видим нарастание противоречия между «демократической» формой, представленной PR - кампанией статусн о властн ых персон, и автори тарным содержанием сложившейся политической системы. Сегодня бюро кратическая номенклатура занимается имитацией публичной политики — она как бы подключает гражданское обще ство к соуправлению, продолжая, тем не менее, воспроизводить бюрократически-элитарный стиль правления. Таким образом, под жестким контролем административных структур осуществляется бюрократическая стабилизация с опорой на патрон-клиентелистские отношения с большой примесью внеправовых практик и отношений. В этих условиях социальнополитические рамки функционирования реальной публичной политики явно и резко сужаются. И такое положение дела для бюрократической номенклатуры выгодно, поскольку это способствует максимизации разницы между дохо -дами и расходами казны. Такое положение дел поддерживается и могущественными группами с особыми интересами. И в этом состоит главная потенциальная угроза конструктивным формам развития российского общества. «Повзрослевшее» гражданское общество выдвинуло новые вопросы современной повестки дня для государственной власти: правовое государство, независимый суд, контроль над бюрократией, ответственность власти, свобода дискуссий, гарантии собственности как условие безопасного существования и инновационного развития страны. По сути, это выражение тех требований, которые означают создание инсти- туциональной системы современного общества, обеспечивающей ему условия для реального дальнейшего прогресса. Представляется, что гражданское сопротивление общества может способствовать тому, что государственная власть (хотя бы ее верхние эшелоны) должна повзрослеть в политическом отношении, т.е. осознать неизбежность осовременивания политической системы и встраивания в нее новых общественно-политических субъектов, которые будут формировать облик нового общественно-политического тренда развития.

Ни одно политическое изменение невозможно без развития принципов и многообразных форм публичной политики, а это, помимо прочего, включает не только оппонирование власти в публичном дискурсе, но и массовую мобилизацию, способствующую постановке в повестку дня и решению болезненных проблем современности. Именно поэтому исследование состояния публичной политики может своевременно указать, в какой форме происходит взаимодействие власти и гражданского общества – в цивилизованной, конструктивной или нет, и соответствует ли качество этого взаимодействия возросшим ожиданиям «повзрослевшего» российского общества.