Проблемы информационного обеспечения принятия решений по управлению государственными пенсионными обязательствами

Пенсионная реформа должна опираться на анализ факторов, влияющих на развитие пенсионной системы: демографических, макроэкономических, социально-трудовых и собственно пенсионных – и учитывать долгосрочные перспективы их изменения. Статистическая информация лежит в основе актуарной технологии, начиная от методологии актуарного оценивания и заканчивая результатами актуарной оценки – актуарными рекомендациями по тарифу страховых взносов, индексации пенсий, заключением о финансовой устойчивости ПФР.

Основным требованием для обеспечения учета влияния этих факторов и успешного моделирования пенсионной реформы является формирование такой Системы аналитических и прогнозных показателей, которая позволит адекватно оценить возможность и степень достижения заданных целей реализации пенсионной реформы.

Российская пенсионная система по своей экономической сути предназначена для реализации государственных гарантий материального обеспечения при наступлении старости, инвалидности и по случаю потери кормильца, поэтому определяющим критерием ее развития должно быть принято исключительно обеспечение достойного уровня пенсий.

Пенсионная реформа, начатая в 2002 г., была многоэтапной, разноплановой и носила фрагментарный характер, который был обусловлен огромным объемом накопленных советских нестраховых пенсионных обязательств и невозможностью их трансформировать из-за сложного социально-экономического положения в стране.

Сейчас пришло время завершить эту реформу, поскольку созданы минимально необходимые институциональные и организационные условия для формирования в полном объеме пенсионных прав работающих граждан Российской Федерации.

Главным критерием обеспечения достойного уровня жизни пенсионеров в соответствии с общепринятыми международными нормами и стандартами является коэффициент замещения пенсией утраченного заработка. Исходя из этого критерия и, соответственно, выбора целевого ориентира реформирования пенсионной системы, предлагается обоснование принципиально нового страхового экономического механизма функционирования пенсионной системы.

Иными словами, должны регулироваться все параметры, определяющие формулу баланса расходования поступивших доходов на выполнение накопленных обязательств:

С учетом установленного на переходный период минимального размера коэффициента замещения – 40% заработной платы должны быть определены и требования к каждому фактору формирования пенсионных прав застрахованных лиц:

– к продолжительности трудового стажа,

– к размеру заработка/дохода,

– к тарифной политике (включая оптимальный размер самого тарифа, страхуемый размер дохода, условия уплаты взносов и т.д.),

– к охвату различных категорий граждан,

– к «льготам» и «привилегиям» по формированию пенсионных прав,

– к государственным бюджетным гарантиям (размер страхового бюджетного трансферта) и др.

В настоящее время нормальный тариф страхового взноса уплачивают только застрахованные лица, работающие по найму, для самозанятых же категорий граждан он установлен на уровне, не обеспечивающим формирование не только социально приемлемой, но и минимальной пенсии.

Проблема уровня заработной платы застрахованных лиц, из которой, с одной стороны, формируются пенсионные права, с другой, – обеспечивается исполнение накопленных обязательств перед предыдущими поколениями, приобретает главенствующий характер. При сложившейся дифференциации по заработной плате и структуре рынка труда обеспечить финансирование адекватных международным требованиям пенсионных прав и сбалансированность пенсионной системы не представляется возможным никакими методами. Более 66% работников получают заработную плату ниже средней зарплаты в экономике, и для них в действующей системе принципиально невозможно «зарабатывание» пенсии на уровне минимальных международных стандартов.

Данный вопрос относится к сфере государственной макроэкономической политики и должен решаться с приоритетным учетом интересов развития пенсионной системы.

Следующая проблема: низкая продолжительность страхового стажа. Для обеспечения 40%-ного коэффициента замещения при действующей формуле исчисления пенсионных прав стажа продолжительностью 10 или 15 лет недостаточно. Однако в России менее 10 лет стажа имеют около 2% пенсионеров по старости, 17% пенсионеров по инвалидности и 22% пенсионеров по случаю потери кормильца. Даже при 25 годах стажа (ниже которого имеют 10% пенсионеров по старости, 57% и 53% пенсионеров по инвалидности и потере кормильца) действующая формула не обеспечит «зарабатывание» коэффициента замещения.

Анализ ситуации, связанной с коэффициентом замещения (как общим для пенсионной системы, так и отражающим индивидуально заработанные пенсионные права), выявляет следующую проблему – низкое соотношение численности застрахованных лиц и пенсионеров.

Сегодня в России на 1000 человек в возрасте старше трудоспособного возраста приходится 2882 человека трудоспособного возраста. Однако не все население трудоспособного возраста занято экономической деятельностью, а среди пенсионеров около 20% не достигли пенсионного возраста. В результате на 1000 получателей трудовой пенсии приходится 1852 занятых в экономике.

Из 93 млн чел., составляющих трудовые ресурсы Российской Федерации, заняты в экономике только 71% (67 млн чел.), а работают по найму (это основной контингент застрахованных лиц, за которых уплачиваются взносы) около 46,3 млн чел. – менее 50%.

В целом по России на 1000 пенсионеров по труду в 2010 г. приходилось только 1267 наемных работников, а в 11 субъектах Российской Федерации – менее 1000. Это означает, что для обеспечения солидарного коэффициента замещения на уровне 40% средней заработной платы в экономике уже сегодня тариф страховых взносов на каждого работника в целом по стране должен составлять 32% его заработной платы, а в 10 регионах – более 40%.

Учитывая, что с 2002 г. при стабильной и даже несколько возросшей численности занятых, количество работающих по найму сократилось на 4,3 млн чел. и, по прогнозам Минэкономразвития России, будет уменьшаться и дальше. Поддержание сложившегося уровня пенсионного обеспечения, не говоря уже о его повышении, будет требовать в перспективе все большего и большего тарифа страховых взносов.

Для стабильного функционирования распределительного компонента системы обязательного пенсионного страхования в действующих правовых рамках, то есть обеспечения снижающегося с 38% в 2010 г. до 21% в 2050 г. коэффициента замещения уже сегодня необходимо соотношение работающих и пенсионеров на уровне 1,77 раза при фактическом 1,25 раза.

Основным демографическим фактором, влияющим на сбалансированность пенсионной системы и размеры пенсий, является ожидаемая продолжительность жизни населения. По актуарным оценкам, в 2011 г. ее увеличение по сравнению с 2000 г. составило 5,5%. Причем ожидаемая продолжительность жизни при рождении у женщин практически достигла уровня 1990 г. – 74,3 года, в то время как аналогичный показатель для мужчин отстает от уровня 1990 г. на 2,2%. Этот показатель влияет, в первую очередь, на продолжительность стажа и возможные пределы установления пенсионного возраста.

Другой показатель – ожидаемая продолжительность жизни при достижении пенсионного возраста – влияет непосредственно на размер пенсии в нынешней пенсионной формуле и, соответственно, на коэффициент замещения.

По оценкам, в 2010 г. продолжительность жизни мужчин в возрасте 60 лет составила 14 лет. Из мужчин, которым в настоящее время 20 лет, до 60 лет доживут лишь 60% (то есть умрут 40%), а в течение последующих 5 лет из оставшихся 60-летних мужчин умрут еще 20%. До 65-летнего возраста получения трудовой пенсии смогут дожить лишь 4 из 10, то есть значительно меньше, чем установлено принятыми нормами Международной организации труда для всеобщих (национальных) пенсионных систем. Следовательно, большинство населения в случае повышения пенсионного возраста будет лишено права получения своего страхового возмещения, гарантированного Конституцией РФ и международными нормами. Лишь к середине 2030-х гг. продолжительность жизни мужчин при рождении превысит 70 лет, а для мужчин в возрасте 60 лет достигнет величины 19 лет.

Таким образом, в результате высокой смертности уменьшается число работающих, с одной стороны, с другой, – действующий показатель ожидаемой продолжительности выплаты трудовой пенсии по старости для мужчин оказывается завышенным, что снижает уровень замещения пенсией утраченного заработка.

Решение вопросов снижения смертности, равно как и иных демографических проблем, относится к сфере государственной социально-экономической политики. Пенсионная система не может повлиять на демографическую ситуацию в части рождаемости и смертности в трудоспособных возрастах. Она может лишь приспосабливаться к ней, принимая меры по корректировке тарифной политики или адаптации механизма исчисления пенсионных прав и обязательств к складывающимся демографическим реалиям.

Приоритетная задача страхового экономического механизма развития пенсионной системы – обеспечение управляемости государственными обязательствами (путем манипуляций с индексациями, компенсациями или многочисленными госбюджетными выплатами), а перманентное регулирование пенсионных прав определяет величину обязательств.

Наряду с задачей удовлетворения общегосударственных интересов по устойчивости и управляемости пенсионной системы, новый экономический механизм позволяет решить не менее злободневную проблему доступности понимания процесса формирования собственной пенсии каждому гражданину.

Каждый человек, не имеющий ни специального пенсионного и финансового образования, получает возможность в любой момент своей жизни самостоятельно знать, каков будет размер его пенсии в момент ее назначения, причем не только в случае его выхода на пенсию по старости, но и по инвалидности и даже на случай собственной смерти (каким будет уровень обеспечения его иждивенцев). Одновременно человек должен понимать, что он может сделать сам для формирования пенсии (например, уровень заработка и размеры уплаченных взносов, продолжительность стажа), а на какие факторы он воздействовать не в состоянии (например, демографическая или макроэкономическая ситуация), и как изменится уровень его пенсионного обеспечения вследствие воздействия этих внешних факторов.

Оценка достижения целевых ориентиров пенсионной реформы должна осуществляться горизонтом жизни 2-х демографических поколений, поскольку пенсионный цикл с момента начала формирования пенсионных прав (то есть начала трудовой деятельности) до последнего дня получения пенсии составляет около 75 лет. И для этого необходимо разработать и утвердить систему показателей, сделав эти показатели обязательными для формирования, включив в федеральный план статистических работ.

Система аналитических и прогнозных показателей должна содержать как критериальные показатели, отражающие степень достижения поставленных целей и результативность функционирования пенсионной системы, так и сопутствующие – которые могут применяться как исходные данные для разработки сценарных условий развития, проведения анализа, или разработки прогнозов, так и результирующие.

А поскольку пенсионная реформа политизирована и привлекает всеобщее внимание, необходимо чтобы Система показателей была широко обсуждена, утверждена Правительством РФ и доступна для использования заинтересованными в проведении актуарных оценок пенсионной реформы сторонами.

Все включаемые в Систему показатели должны быть взаимоувязанными по периодичности сбора и представлены в максимально детализированных разрезах, а также быть непротиворечивыми и сопоставимыми для проведения расчетов.

В настоящее время в России отсутствует сколько-нибудь обоснованная система показателей, которая увязывает весь комплекс необходимых показателей воедино и позволяет оценить развитие пенсионной системы в долгосрочной перспективе.

Пенсионные права застрахованных лиц (в виде расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений) составляют основу государственных пенсионных обязательств по текущим и будущим пенсиям.

Механизм формирования пенсионных прав и обязательств в современной пенсионной системе достаточно прозрачен и имеющиеся их объемы могут быть рассчитаны на основе данных, хранящихся в системе индивидуального (персонифицированного) учета ПФР.

Однако в действительности пенсионные права застрахованного лица окончательно формируются в год назначения пенсии. До этого момента человек не знает об их объеме. Пенсионный фонд РФ – тоже. Происходит это по ряду причин, и лишь часть из них является объективно оправданной.

Во-первых, в так называемом «письме счастья», которое ПФР ежегодно направляет застрахованным лицам, содержатся сведения только о суммах взносов, ежегодном коэффициенте индексации расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений. Суммы РПК и пенсионных накоплений – единственных данных, которые нужны для исчисления пенсии, там нет.

На основе имеющейся информации самостоятельно рассчитать скопившиеся на индивидуальном лицевом счете и в специальной его части суммы РПК и пенсионных накоплений застрахованное лицо не может. Кроме того, ему не известна сумма пенсионных прав, сформированных до 1 января 2002 г. (в старой системе – до начала пенсионной реформы).

Не зная своих пенсионных прав, в отсутствие возможности оценить размер будущей пенсии, застрахованное лицо не имеет стимулов к контролю за ее формированием и активному участию в этом процессе.

С другой стороны, ни ПФР, ни государству как гаранту исполнения пенсионных обязательств также не известен уже имеющийся их объем и ожидаемые сроки, когда эти обязательства будут предъявлены застрахованными лицами к выплате.

Объемы имеющихся государственных пенсионных обязательств нигде не зафиксированы, они не отражаются ни в отчетности ПФР, ни в законе о его бюджете.

Следствием этой неизвестности является постоянная нехватка тарифа страховых взносов на текущие выплаты пенсий и отсутствие стратегического подхода к дальнейшему развитию пенсионной системы в части определения источников ее финансирования. Повышение тарифа страховых взносов в ПФР с 2011 г. до 26% вызвало недовольство страхователей, особенно малого и среднего бизнеса, утверждающих, что это решение приведет к банкротству целых отраслей экономики, уходу их в тень, росту скрытой заработной платы и прибыли и иным негативным последствиям.

Однако пенсия должна рассматриваться как отложенная часть (на период наступления «страхового случая») трудовых доходов (в традиционном понимании – заработная плата) наемного работника в форме страховых взносов. Главная же задача любого «бизнеса» в лице работодателя, который выступает в рамках пенсионной системы в качестве «страхователя», извлечение прибыли. Страховые же взносы никакого отношения к прибыли не имеют. Их необходимо рассматривать как одну из форм финансового обеспечения стоимости рабочей силы, переведенную в условные измерители и отнесенную на предстоящий долгосрочный период. Для практической реализации данного экономического механизма мировая практика функционирования развитых пенсионных систем использует солидарнораспределительную модель формирования государственных пенсионных обяза-тельств.

Особенно важно отделить проблему страховых отчислений от интересов бизнеса в контексте стимулирования участия работников в формировании собственных пенсионных прав. Если сохранять позицию, что взносы – это нагрузка на бизнес, мы никогда не добьемся активного участия работников в формировании пенсионных прав. Они будут иждивенчески к этому относиться.

Вся экономика в настоящее время ориентирована на трудоспособных людей, которые могут своим трудом обеспечить себе средства к существованию. Монетаристы считают, что манипулированием деньгами можно руководить всем. Однако демографический кризис и старение населения требуют готовности экономики содержать все возрастающее количество людей нетрудоспособных, но выработавших свой стаж и заработавших пенсионные права.

И надо двигаться не в сторону урезания пенсионных выплат в зависимости от возможностей бюджета, а формировать федеральный бюджет на основе необходимости финансирования государственных пенсионных обязательств. То есть пенсионный долг должен рассматриваться как исходное условие развития экономики.

В настоящее время в качестве исходных условий развития экономики рассматриваются цены на нефть, зерно или хлопок, учитываются зимние холода и землетрясения, государственный внешний и внутренний долг фиксируются в долларах и рублях, соответственно, а государственный пенсионный долг отсутствует. Он не зафиксирован ни в одном отчетном или нормативном документе.

Чтобы этого не было, надо управлять пенсионным средствами. Управлять пенсионными обязательствами государство должно через формирование пенсионных прав застрахованных лиц.

Для этого и необходима система показателей и адекватная ей система учета и отчётности.

С этой целью несколько лет назад Пенсионным фондом РФ была разработана Система показателей, включающая показатели по таким разделам, как «Демографические характеристики», «Труд и занятость», «Уровень жизни населения», «Инвалидность населения», «Инвестиционная активность», «Общие экономические показатели», «Финансы», «Цены и тарифы», «Обязательное пенсионное страхование», «Государственное пенсионное обеспечение» и др.

Однако значительная часть входящих в нее показателей либо фактически отсутствует в формах государственной и ведомственной статистической отчетности, либо не содержит в полном объеме необходимых разрезов, периодичности и т. п. А поскольку эта система показателей является внутренней разработкой ПФР, то и возможности ее наполнения необходимыми показателям серьезно ограничены.

Например, в этой Системе необходимо учитывать показатели, объективно оценивающие бедность, неравенство по доходам. Но в России все они, кроме соотношения доходов с прожиточным минимумом пенсионера, плохо проработаны.

Система показателей должна включать в себя все предусмотренные конвенциями МОТ, документами МАСО, ОЭСР, ООН и других международных организаций показатели, характеризующие развитие пенсионной системы (брутто– и нетто зарплаты, коэффициент замещения и т.п.). В настоящее время их не только нет в системе показателей, но в России отсутствуют единое понимание этих показателей, методик их расчета и исходные данные для них.

Исходя из вышеперечисленных задач системы показателей, должна быть разработана статистическая отчётность по формированию пенсионных прав и государства, и местных органов, и работодателей – всех участников пенсионной системы.

В ней должны отражаться:

• –    суммы текущих начисленных взносов и численность застрахованных лиц, за которых они вносились, в отчетном году;

• –    суммы страховых взносов, уплаченные по начислениям предыдущих лет, и численность застрахованных лиц, за которых они вносятся;

• –    суммы расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений лиц, за которых взносы уплачивались по начислениям отчетного года;

• –    суммы расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений лиц, которые не осуществляли трудовую деятельность и не вносили взносы в отчетном году (то есть тех, у которых права формируются исключительно за счет индексации/инвестирования средств) и т. д.

И все пенсионные права застрахованных лиц также должны отражаться в бюджете ПФР независимо от того, когда ожидается их предъявление к выплате. На Западе такая отчетность есть, у нас до сих пор нет, хотя пенсионной реформа длится уже более 10 лет.

Поскольку пенсионные права застрахованных лиц формируются на конкретных предприятиях, то есть по месту работы, отчетность должна быть и у работодателя. В ней должны указываться численность застрахованных лиц, которые формируют пенсионные права у данного страхователя, суммы отчислений за них (начисленные и уплаченные), задолженность перед застрахованными лицами, процент уплаченных взносов.

Система показателей и соответствующая ей система учета и отчетности должны учитывать как внутренние потребности ПФР и государства по информационному обеспечению задач управления пенсионной системой, так и международные стандарты отчетности (МСФО, стандарты актуарной отчетности и проч.).

Для обеспечения достоверности анализа и актуарного оценивания долгосрочных перспектив развития пенсионной системы и сопряженных с ней областей жизни общества, необходимо как можно скорее обеспечить формирование системы показателей и системы учета и соответствующей ей отчетности.

• 1.    Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. № 790); Собрание законодательства РФ, 14.08.1995, № 33, ст. 3388.

• 2.    Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р); Собрание законодательства РФ, 24.11.2008, № 47, ст. 5489.

• 3.    Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Феде-

  рации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (ред.03.12.2011) // «Собрание законодательства РФ», 27.07.2009 г., № 30, ст. 3738.

• 4.    Соловьев А.К. Обоснование страхового механизма формирования пенсионных прав граждан // Финансы. – 2011, № 11, с. 54-58.

• 5.    Демографический ежегодник России, 2009; Стат.сб.; Росстат – М., 2009.

• 6.    Eurostat regional yearbook, 2007; Lyxemburg European Communities, 2007.