Проблемы кадрового обеспечения органов местного самоуправления и пути их решения

Муниципальная служба в РФ является одним из важнейших институтов управления, от результативного функционирования которого зависит не только эффективное развитие муниципальных образований и регионов, но и страны в целом. Однако на современном этапе становления местного самоуправления в России муниципальная служба находится в стадии формирования, о чем свидетельствуют высокая степень правотворческой динамики в данной сфере на федеральном, региональном и местном уровнях, слабая теоретическая и методологическая разработанность проблем, связанных с муниципальной службой. Это совершенно нормальное явление в условиях реформирования любой сложной системы, которое, в свою очередь, говорит о наличии многочисленных проблем, требующих незамедлительного решения. Основная проблема — это недостаточно рациональное и эффективное кадровое обеспечение органов местного самоуправления.

Кадровое обеспечение органов местного самоуправления в целом можно рассматривать с позиции двух подходов — содержательного и деятельностного. С точки зрения содержательного подхода кадровое обеспечение представляет собой уже сложившийся набор кадров в статике, то есть систему кадров, закрепленных в соответствии с их квалификационными требованиями на должностях муниципальной службы.

С точки зрения деятельностного подхода кадровое обеспечение — это деятельность специальных органов местного самоуправления и должностных лиц муниципальной службы: по подбору, отбору, расстановке кадров (организация и проведение конкурса, передвижение кадров по горизонтали и вертикали), аттестации муниципальных служащих (внутренний мониторинг качества работы муниципальных служащих), подготовке, переподготовке и повышению их квалификации, а также по формированию кадрового резерва и работе с ним (см. рис. 1).

Рассмотрение кадрового обеспечения в данном контексте более целесообразно с позиции реализации целей и задач, стоящих перед практикой управления деятельностью органов местного самоуправления, в первую очередь — для достижения текущих и перспективных целей в интересах местного сообщества, региона и государства.

Залогом эффективного развития кадровой политики в сфере муниципальной службы является адекватная теоретическим разработкам и реальному состоянию дел в органах местного самоуправления система нормативно-правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. Такая система нормативно-правовых актов должна быть последовательной не только с формальной точки зрения — наличие законов субъектов РФ Южного федерального округа (ЮФО) о муниципальной службе, программ развития муниципальной службы субъектов, кадровых резервов муниципальных служащих, но и с содержательной. При этом федеральное законодательство не должно подавлять региональное, чтобы законодатели могли учитывать специфику субъектов РФ ЮФО при ведении региональной и муниципальной кадровой политики, сохранялась динамика нормативно-правовых актов в данной сфере, и как следствие, развитие системы кадрового обеспечения муниципальной службы.

Правовые основы кадрового обеспечения органов местного самоуправления составляют нормативно-правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней. На федеральном уровне можно выделить три главных документа: Конституция РФ, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ».

На региональном уровне в ЮФО действуют: Закон «О муниципальной службе в Ростовской области», Закон «О некоторых вопросах правового регулирования муниципальной службы в Республике Калмыкия»; Закон «О муниципальной службе в Республике Адыгея», Закон «О муниципальной службе в Краснодарском крае», Закон «О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области», Закон «Об отдельных вопросах правового регулирования муниципальной службы в Астраханской области».

Программы развития муниципальной службы на региональном уровне существуют не во всех субъектах ЮФО, а только в Ростовской области и в Республике Адыгея. На муниципальном уровне программы развития муниципальной службы приняты в городах Ростов-на-Дону и Элисте.

В каждом законодательном акте субъектов РФ ЮФО есть свои особенности правово го регулирования кадрового обеспечения, например, отличаются квалификационные требования, необходимые для замещения должностей муниципальной службы, предъявляемые к стажу муниципальной службы и стажу работы по специальности (см. табл. 1).

Анализ данных таблицы 1 позволяет говорить о том, что в большинстве субъектов РФ ЮФО как к стажу муниципальной службы, так и к стажу работы по специальности предъявляются более строгие требования. При этом во всех регионах, за исключением Краснодарского края, требования к стажу определены через фиксированное количество лет.

Опыт работы на должностях муниципальной службы является важным показателем профессионализма кадров, однако, по нашему мнению, данный критерий отбора не является решающим. В связи с этим во всех субъектах РФ ЮФО, по опыту Краснодарского края, его можно сделать гибким. Такой подход к отбору кадров позволит привлечь больше молодых специалистов, недостаток которых ощущается во многих органах местного самоуправления ЮФО.

Среди субъектов РФ ЮФО наблюдаются различия и в продолжительности основного оплачиваемого отпуска. Так, в Волгоградской и Астраханской областях, а также в Республике Калмыкия для муниципальных служащих, замещающих высшие и главные должности муниципальной службы, основной оплачиваемый отпуск составляет 35 календарных дней, для остальных должностей — 30 календарных дней. В трех других субъектах РФ ЮФО для всех муниципальных служащих продолжительность основного оплачиваемого отпуска — 30 календарных дней.

Проведем сравнительный анализ законов о муниципальной службе субъектов РФ ЮФО в соответствии с основными рекомендуемыми положениями Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» (см. табл. 2).

Согласно ст. 9.1 Федерального закона № 25-ФЗ законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины. В зависимости от наличия классного чина у муниципального служащего находятся различные преференции, например, ежемесячная надбавка к должностному окладу. Классные чины установлены только в Республиках Калмыкия и Адыгея, Краснодарском крае и Волгоградской области (см. табл. 2). В Астраханской и Ростовской областях присвоение классных чинов муниципальным служащим отсутствует, также как и ежемесячная надбавка к должностному окладу за классный чин.

Федеральный закон № 25-ФЗ предусматривает возможность повышения квалификации

КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ЦЕЛЬ – формирование и сохранение кадрового состава органов местного самоуправления требуемой численности, структуры, квалификации и др., обеспечивающее повышение эффективности муниципальной службы и результативности профессиональной деятельности муниципальных служащих.

• 1.    Подбор, отбор, расстановка кадров

• V    установлениесоответствия кандидатов замещаемой вакантной должности муниципальной службы;

• V    оценка уровня и профиля образования кандидатов, квалификации, стажа и других формальных показателей, оценка потенциала кандидатов;

\ V отбор наиболее подготовленных для выполнения обязанностей по определенной должности муниципальной службы;

• V    обоснованное и экономически целесообразное распределение работников по структурным подразделениям и должностям в соответствии с уровнем и профилем подготовки, опытом работы, деловыми и личностными качествами.

• 2.    Аттестация муниципальных служащих

• V    определение уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих и соответствия их занимаемым должностям, необходимости повышения квалификации;

• V    стимулирование роста квалификации и повышения ответственности за исполнение муниципальными служащими своих должностных обязанностей.

• 3.    Подготовка, переподготовка и повышение квалификации и муниципальных служащих

• V    обучение муниципальных служащих с целью получения дополнительных теоретических знаний, практических навыков, необходимых для выполнения новых видов профессиональной деятельности;

• V    обновление теоретических и практических знаний муниципальных служащих в связи с необходимостью освоения ими современных методов решения профессиональных задач;

• V    изучение передового опыта муниципального управления, приобретение муниципальными служащими профессиональных и организаторских навыков по занимаемой или более высокой должности.

• 4.    Формирование кадрового резерва и работа с ним

• V    отбор наиболее достойных работников и включение их в состав резерва;

• V    ежегодная оценка состава резерва, его пересмотр и пополнение;

• V    изучение деловых и личностных качеств работников, включенных в резерв, организация их подготовки и повышения квалификации;

• V    выдвижение кандидатов из резерва на руководящие должности (замена руководителей, выбывающих по различным причинам; замещение должностей во вновь создаваемых подразделениях).

Рис. 1. Сущность и структурные элементы кадрового обеспечения органов местного самоуправления в РФ

Примечание. Составлено авторами по: [7, с. 415 — 419].

Таблица 1

Соотношения требований, предъявляемых к стажу муниципальной службы муниципальных служащих на различных должностях в соответствии с законами субъектов РФ ЮФО «О муниципальной службе»

Группы должностей	Субъекты РФ ЮФО
	Республика Адыгея		Республика Калмыкия		Краснодарский край		Астраханская область		Волгоградская область		Ростовская область
	МС	Р по С	МС	Р по С	МС	Р по С	МС	Р по С	МС	Р по С	МС	Р по С
Высшие	4	5	2	5	3–5	4	3	4	3	4	5	6
Главные	3	4	2	5	2–4	3	2	3	2	3	3	4
Ведущие	2	3	2	5	1–3	2	1	2	1	2	2	3
Старшие, младшие	Без предъявления требований к стажу

Примечание. Составлено авторами по: [2 — 6; 10]. МС — стаж муниципальной службы; Р по C — стаж работы по специальности.

Таблица 2

Сравнительная характеристика законов о муниципальной службе субъектов РФ ЮФО в соответствии с основными рекомендуемыми положениями Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ»

№ п/п	Критерии сравнения (в соответствии с ФЗ № 25-ФЗ)	Субъекты РФ ЮФО
		Республика Адыгея	Республика Калмыкия	Краснодарский край	Астраханская область	Волгоградская область	Ростовская область
1	Присвоение классного чина	х	х	х		х
2	Повышение квалификации муниципальных служащих за счет средств местного бюджета			х		х
3	Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе
4	Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения	х		х
5	Дополнительные гарантии для муниципальных служащих			х		х	х
6	Кадровый резерв муниципальных служащих		х	х

Примечание. Составлено авторами по: [2 — 6; 10 — 11]. Знак «х» означает наличие в субъекте РФ ЮФО указанного положения Федерального закона № 25-ФЗ.

муниципальных служащих за счет средств местного бюджета, в соответствии с муниципальным правовым актом. Следует отметить, что не во всех законах субъектов РФ ЮФО о муниципальной службе прописана возможность повышения квалификации за счет средств местного бюджета. Данная норма существует только в законах Краснодарского края и Волгоградской области. Что касается «Приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы», то такая норма предусматривается в законах Ростовской области, Республике Адыгея, Краснодарском крае, в которых одним из направлений является повышение квалификации муниципальных служащих. На наш взгляд, приоритетные направления развития кадровой службы должны быть обязательно отражены в законах или специально принятых программах на среднесрочный и долгосрочный периоды.

В Федеральном законе № 25-ФЗ 22 декабря 2008 г. было внесено, на наш взгляд, важное дополнение, а именно статья «Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе», в которой говорится, что для обеспечения соблюдения муниципальными служащими общих принципов служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования в порядке, определяемом нормативными правовыми актами субъекта РФ и муниципальным правовым актом, могут образовываться комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Ни в одном законе субъектов РФ ЮФО «О муниципальной службе» такой статьи не предусмотрено. На муниципальном уровне существуют отдельные приказы, положения и порядки, связанные с урегулированием конфликта интересов, но не охватывающие все муниципальные образования на территории того или иного субъекта. В рамках проведения мероприятий государства по снижению уровня коррупции, отсутствие такой важной нормы в законах субъектов РФ ЮФО «О муниципальной службе», по нашему мнению, является недопустимым.

Не во всех законах субъектов РФ ЮФО прописаны порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения. Такая норма прописана только в законах о муниципальной службе Республики Адыгея и Краснодарского края.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона № 25-ФЗ законами субъекта РФ и уставом муниципального образования муниципаль ным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. Законами субъекта дополнительные гарантии предусмотрены в Ростовской области (самый обширный перечень дополнительных гарантий) и Краснодарском крае. В Калмыкии и Астраханской области вообще никаких социальных гарантий нет. В Волгоградской области предусмотрены гарантии только для Главы администрации.

Очень важным положением Федерального закона № 25-ФЗ является организация работы с кадровым резервом муниципальных служащих и его эффективное использование. На региональном уровне резервы муниципальных служащих созданы в Краснодарском крае и Республике Калмыкия, на муниципальном — существуют резервы в городах Майкоп, Астрахань и Волгоград.

Несмотря на то что укомплектованность муниципальными служащими во всех субъектах ЮФО близка к 100 % (см. табл. 3), необходимо отметить, что кадровый резерв на региональном уровне повысит эффективность кадровой политики, и самое главное, обеспечит высокий уровень ротации кадров.

Помимо недостатков нормативно-правового характера, влекущих проблемы, связанные с кадровым обеспечением муниципальной службы в ЮФО, существуют и другие многочисленные проблемы, весь спектр которых мы предлагаем классифицировать на следующие группы: человеческие, материальные, техникотехнологические, институциональные, организационные и информационные (см. табл. 4).

Основными проблемами, связанными с человеком, являются: пол, возраст и профессионализм. Многие исследователи отмечают [9, с. 14]: несмотря на то что ч. 3 ст. 37 Конституции РФ провозглашает право на труд без какой-либо дискриминации, в органах местного самоуправления заметно различие между количеством муниципальных служащих женского и мужского пола, особенно занимающих высшие и главные должности. Думается, что данная проблема действительно существует и женщинам сложнее выстраивать карьеру муниципального служащего. Решить ее можно только с помощью активной позиции женщин — муниципальных служащих, которые своим профессионализмом, деловыми качествами, инициативностью, нестандартностью мышления разрушат сложившийся в обществе стереотип.

Другой проблемой, на которую указывают ученые, является наличие возрастных муниципальных служащих на высших должностях муниципальной службы. С одной стороны, это говорит о том, что эти люди — опытные профессионалы, заслужившие уважение населения и

Таблица 3

Численность государственных гражданских и муниципальных служащих на региональном уровне в I квартале 2013 г.

Субъекты РФ ЮФО	Органы исполнительной власти субъектов РФ		Органы местного самоуправления с исполнительно-распорядительными функциями
	человек	укомплектованность, %	человек	укомплектованность, %
Всего	13 623	95,7	33 939	97,7
Республика Адыгея	796	98,4	1 231	98,0
Республика Калмыкия	905	97,8	1 085	97,3
Краснодарский край	5 740	95,4	11 635	97,6
Астраханская область	1 212	94,9	1 603	96,5
Волгоградская область	2 218	95,4	7 125	97,4
Ростовская область	2 752	95,5	11 260	98,1

Примечание. Составлено авторами по: [12].

Таблица 4

Классификация проблем кадрового обеспечения органов местного самоуправления в ЮФО

№ п/п	Группы проблем	Перечень проблем
1	Человеческие	Недостаток молодых перспективных кадров, половая дискриминация на высших и главных должностях муниципальной службы, низкий уровень профессионализма муниципальных служащих
2	Материальные	Отсутствие материального стимулирования и дополнительных гарантий для старших и младших должностей муниципальной службы
3	Технико технологические	Неумение кадров работать с техническими средствами и компьютерными программами (1С, Word, Access, Excel, PowerPoint, Outlook и др.)
4	Институциональные	Неперсонифицированное повышение квалификации и переподготовка, несвоевременное предоставление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в том числе сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, неотлаженность механизма урегулирования конфликта интересов
5	Организационные	Непоследовательное формирование кадрового резерва, волокита, бюрократия
6	Информационные	Отсутствие мониторинга удовлетворенности муниципальных служащих своей работой, отсутствие статистических данных о кадрах, доступных в сети Интернет

Примечание . Составлено авторами.

руководства, а с другой — они используют административный ресурс для того, чтобы удержаться на своих должностях. По нашему мнению, проблему нехватки молодых кадров на муниципальной службе в ЮФО нужно решать, опираясь не только на передовой опыт в субъектах РФ ЮФО [например, в Астраханской области действует Постановление Губернатора «О порядке формирования и подготовки молодежного (перспективного) резерва управленческих кадров Астраханской области»], но и учитывая накопленный положительный опыт в других макрорегионах. Так, следует отметить практику города Белгород (Центральный федеральный округ), в котором за счет средств местного бюджета осуществляется подготовка работников по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит», «Организация работы с молодежью», а также реализуются мероприятия по их дальнейшему трудоустройству, в том числе в органы местного самоуправления [1, с. 61].

Одной из главных проблем кадрового обеспечения органов местного самоуправления в ЮФО выступает проблема низкого профессионализма муниципальных служащих. Для ее решения необходимо совершенствовать систему повышения квалификации, переподготовки кадров, стимулировать работников органов местного самоуправления к получению образования по специальности, направлять их на стажировки в органы местного самоуправления как на горизонтальном уровне, так и на вертикальном, осуществлять кадровый лизинг.

К материальным проблемам кадрового обеспечения органов местного самоуправления в ЮФО относится проблема низких заработных плат муниципальных служащих — ниже уровня заработных плат специалистов в коммерческой сфере. Особенно это касается должностей низшего уровня: старших и младших. На наш взгляд, данную проблему следует решать не на федеральном уровне, а на местном, то есть разработать грамотную систему материального стимулирования муниципальных служащих низших должностей и обеспечения дополнительных гарантий.

В Республике Калмыкия действуют следующие дополнительные выплаты низшим должностям муниципальных служащих, на которые, в определенной степени, можно ориентироваться [6]:

• —    ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе в размере от 1 года до 5 лет — 10 % должностного оклада;

• —    ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы: по старшим должностям муниципальной службы — в размере от 60 до 90 % должностного оклада; по младшим должностям муниципальной службы — в размере до 60 % должностного оклада;

• —    премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется руководителем органа местного самоуправления с учетом обеспечения задач и функций органа местного само

управления (максимальный размер не ограничивается).

К институциональным проблемам кадрового обеспечения органов местного самоуправления в ЮФО относятся недостаточная развитость институтов повышения квалификации, переподготовки, неперсонифицированная их направленность, практика повышения квалификации «для галочки»; несвоевременное предоставление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в том числе сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, их сокрытие; неотлаженность механизма урегулирования конфликта интересов.

В очень тесной связи с проблемой недостаточного профессионализма кадров находится технико-технологическая проблема, которая проявляется в том, что многие муниципальные служащие имеют плохие навыки в работе с офисной техникой, компьютерным программным обеспечением, не владеют интерактивными технологиями. В условиях информатизации современный муниципальный служащий обязан уметь работать на уровне Advanced User (уверенный пользователь) с программами 1С, Word, Access, Excel, PowerPoint, Outlook, иметь представление об облачных сервисах хранения и синхронизации данных; разбираться в работе интерактивных досок, проекторов, мобильных устройств и портативных гаджетов. Данные умения можно включить, по крайней мере в качестве рекомендации, в типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы.

К организационным проблемам кадрового обеспечения органов местного самоуправления в ЮФО относятся проблемы, связанные с организацией кадрового резерва. Не во всех субъектах ЮФО действуют законодательные акты регионального уровня, регулирующие порядок формирования кадрового резерва муниципальных служащих. Наличествует проблема множественности нормативно-правовых актов, что способствует созданию бюрократических проволочек и волокиты в работе органов местного самоуправления. Данные проблемы необходимо устранять с помощью совершенствования правовой системы в сфере муниципальной службы. Правовая система должна выстраиваться последовательно, каждая норма должна быть безупречной с формальной и практической точки зрения. Это можно обеспечить с помощью активно развивающихся в России институтов: общественного обсуждения законопроектов и независимой экспертизы нормативно-правовых актов. Учет мнений представителей общества и профессиональных экспер- тов позволить создать так называемое живое право в сфере муниципальной службы, где каждая норма вызвана практической необходимостью, а каждый правовой институт решает реальные проблемы, стоящие перед органами местного самоуправления.

Одной из важнейших проблем совершенствования системы кадрового обеспечения органов местного самоуправления является информационная проблема. Чтобы иметь адекватное представление о ситуации, складывающейся в сфере муниципального управления, необходимо располагать статистическими сведениями. В настоящее время все разумные предложения по совершенствованию системы кадрового обеспечения муниципальной службы основываются на исследованиях отдельных ученых, то есть проведении опросов, анкетировании, мониторинге. Большинство ученых не могут в силу разных бюрократических причин, специфики муниципальной службы, как института, проводить статистические исследования. Те исследования, которые существуют, как правило, не являются полномасштабными, а затрагивают узкий круг опрошенных.

Эту ситуацию можно изменить с помощью современных информационных технологий. Мы предлагаем создать на сайтах администраций субъектов РФ ЮФО вкладку «Муниципальная служба» с разделом «Статистика», в котором будут наличествовать сведения о количестве муниципальных служащих в данном регионе и отдельных муниципальных образованиях, их гендерном и возрастном распределении, образовании, повышении квалификации, наградах и т. д. Эти данные помогут ученым сформулировать ясное представление о том, какие проблемы существуют в сфере муниципальной службы, поспособствуют выработке адекватных решений и созданию эффективной системы кадрового обеспечения органов местного самоуправления.

На сегодняшний день можно констатировать, что кадровое обеспечение органов местного самоуправления в Южном макрорегионе регулируется сверху: нормативно-правовые акты, касающиеся деятельности органов местного самоуправления, дублируют положения федерального законодательства; программы развития муниципальной службы на региональном уровне являются продолжением программы развития федеральной государственной (гражданской) службы в РФ; большинство инициатив по модернизации системы муниципальной службы исходят от государства. Местное самоуправление в целом и кадровое обеспечение в частности — это синергетические системы, то есть имеют свойство самоорганизации. Активное регулирование синерге- тических процессов сверху противоречит основным принципам местного самоуправления, не позволяет учитывать специфику муниципальной службы субъектов РФ и муниципальных образований, негативно сказывается на работе органов местного самоуправления и тормозит развитие регионов.

Однако в этой связи заметны и положительные моменты: некоторые регионы проявляют инициативу, отходят от стандартных моделей кадрового обеспечения, используют специфические системы управления кадрами, механизмы регулирования деятельности органов, внедряют новые схемы, управленческие и информационные технологии. Эти тенденции необходимо развивать, усиливать открытость муниципальной службы и поощрять динамику кадровых процессов.