Проблемы модернизации отечественной системы банковского регулирования

В ходе реализации экономических реформ по становлению рыночной экономики во многих странах с переходной экономикой к проблеме формирования финансового сектора подошли недостаточно осознанно. В результате, в настоящее время эти страны испытывают определенные трудности в области формирования и рационального использования внутренних источников финансирования реального сектора экономики, а также привлечения прямых иностранных инвестиций. Кроме того, неразвитые финансовые институты ограничивают возможности осуществления оптимальной денежно-кредитной политики, что, в конечном итоге, сдерживает возможность строить подлинно рыночную экономику и интегрироваться в мировое экономическое пространство.

Однако, даже в развитых экономиках малейшие ошибки и просчеты, допущенные в системе регулирования финансового рынка, могут привести к "Экономика и социум" №4 2012                    серьезным негативным последствиям, затрагивающим интересы подавляющего числа хозяйствующих субъектов. Возрастание уровня и расширение спектра финансовых рисков повысило уязвимость национальных финансовых систем, что выражается в увеличении количества финансовых кризисов. Об этом свидетельствуют финансовые кризисы последних лет, которые отозвались во всех странах, тем самым подтвердив высокий уровень финансовой взаимозависимости национальных экономик.

За двадцатилетний период трансформации экономики в России в сфере финансов сделано немало, однако создать подлинно эффективный финансовый сектор, способный в полной мере осуществлять присущие ему функции, на наш взгляд, еще и не удалось.

Представляется, что во многом это обусловлено тем, что основные усилия были направлены на формирование банковской системы, роль остальных институтов финансового посредничества была недооценена. В этой связи в настоящее время наиболее актуальной задачей является формирование сопутствующих институтов, без которых, по нашему мнению, невозможно будет дальнейшее развитие банковской системы.

Несмотря на серьезную поддержку банковской системы со стороны государства, повышение ее роли и значимости в экономике России, ее количественные показатели в сравнении с банковскими системами развитых экономик, продолжают оставаться явно недостаточными. В то же время именно банковский сектор может и должен выступить в роли драйвера в развитии остальных институциональных сегментов финансового посредничества в России.

Растущие риски значительно усложнили деятельность финансовых регуляторов, поставили перед ними новые задачи в сфере надзора за финансовыми институтами. В банковской сфере, которая в большей степени, чем другие сферы финансовой деятельности, связана с угрозой возникновения системных рисков, требуется пересмотр подходов к "Экономика и социум" №4 2012 регулированию и надзору за рисками, возникающими в деятельности кредитных институтов. При этом необходимо не только усиливать регулирование со стороны государства, но использовать рыночноориентированные методы управления и контроля рисков кредитных организаций. Банк России, как регулятор, вынужден в этих условиях перестраивать стиль и методы деятельности, оптимизировать организационную структуру, бизнес-процессы и совершенствовать технологии.

Однако, как справедливо отмечает Н.Н. Никитина: «...несмотря на совершенствование подходов и методов пруденциального регулирования банковской деятельности в России, при отсутствии согласованной законодательной базы содержательный подход практически не соблюдается в российском банковском надзоре, что приводит к обострению противоречий между банковским сообществом и ЦБ РФ» [1, с.10].

Политика регулирования банковской деятельности в России, на наш взгляд, в настоящее время является достаточно либеральной с точки зрения операционной деятельности банков. Речь идет, в первую очередь, о режимах валютного регулирования и контроля, движения капитала и текущего счета. Российская система надзора за банковской деятельностью, основанная на рекомендациях Базельского комитета по банковскому надзору, по своей жесткости, качеству администрирования и реализации надзорных функций следует считать наиболее передовой. Тем не менее, путь, пройденный за 20 лет формирования национальной банковской системы, не довел ее до такого уровня количественного развития, который мог бы поднять степень участия банковской системы в экономике страны до сопоставимого с развитыми банковскими системами уровня.

Попробуем разобраться в причинах недостаточной развитости отечественной банковской системы, в каком направлении нам двигаться дальше. Для этого необходимо рассмотреть эволюцию проведения основных "Экономика и социум" №4 2012 реформ банковской системы, модернизации системы регулирования и надзора на протяжении постсоветского периода, попытаться понять, какие проблемы решены, какие нет, что мы имеем, наконец, на данный момент.

В 1992 – 1994 гг., когда в стране «свирепствовала» гиперинфляции, когда практически ежедневно обесценивались активы, многие заемщики старались задерживать погашение своих обязательств, что негативно отражалось на банковском бизнесе. Действующая в этот период судебноправовая система была неэффективной, а законодательное поле несовершенным. Все это не могло не отразиться на общем ухудшении бизнес-климата в стране, в том числе в банковском секторе.

В 1994 году, после деноминации советского рубля, полностью обесценились активы и капитал банков, что основательно подорвало российскую экономику, в том числе и только начавшую зарождаться отечественную банковскую систему. Таким образом, переход к рыночной экономике оказался намного сложнее, чем нам казалось в тот период. Нужно было решать сложные системные задачи в области формирования новых отношений собственности и становления рыночной системы государственного регулирования экономики. При этом необходимо отметить, что кредитно-финансовый сектор, в отличие от всех остальных секторов экономики, перед которыми также стояла задача модернизации, необходимо было создавать практически с нуля.

В конце 80-х годов, в СССР в период горбачевской перестройки произошло серьезное переосмысление всего комплекса законодательных и поведенческих характеристик институтов финансового посредничества, в том числе и банковских институтов. Реформирование банковской системы СССР началось в 1987г., когда ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли совместное постановление № 821 о создании двухуровневой банковской системы, включающей Государственный (Центральный) банк СССР и ряд государственных специализированных банков - Внешэкономбанк СССР, "Экономика и социум" №4 2012

Промстройбанк СССР, Агропромбанк СССР, Жилсоцбанк СССР и Сберегательный банк СССР. [2]. Это событие, можно сказать, стало революционным этапом в становлении банковской системы России.

Примерно до середины 1988 г. становление спецбанков шло методом «проб и ошибок». Издержки, разумеется, были большие. И организационные и психологические. Однако эти издержки не приняли такого болезненного характера, какой наблюдался позднее, в ходе коммерциализации спецбанков [3, с. 298].

Началось формирование новых форм хозяйствования и организационно-правовых структур коммерческих банков. После принятия закона «О кооперации», начали создаваться первые кооперативные банки на паевых началах. Появились соответствующие нормативные акты, регулирующие деятельность коммерческих банков, а Госбанк СССР начал лицензировать негосударственные банковские образования. В России интенсивно начали создаваться коммерческие банки. Только за 1988 г. было создано 15 инновационных и 4 акционерных коммерческих банков.

Основной особенностью того периода было то, что в банковскую систему привлекались счета и капитал в основном государственных предприятий и организаций. Контроль за финансами государственных предприятий, особенно в последние годы существования СССР, существенно ослабел, управление денежными потоками руководством предприятий не выдерживало никакой критики. В дальнейшем большинство из этих государственных предприятий или обанкротились или же были приватизированы, а их долевое участие в коммерческих банках обесценилось до мизерных величин.

Именно тогда зародились первые ростки коррупции. Многие руководители государственных предприятий, предчувствуя процессы скорого развала СССР, стали работать «на себя». Сложилась порочная практика, когда капитализация банков стала сопровождаться так "Экономика и социум" №4 2012 называемыми «откатами» в пользу принимавших решения руководителей. Таким образом, происходил отход от классической функции собственника по причине отсутствия законодательной базы и культуры отношений собственности.

В 1993-1994 гг. большинство банков оказались финансово несостоятельными ввиду многих причин, среди которых доминирующими были распад СССР и неослабевающие процессы рецессии в экономике. Среди них оказались, прежде всего, крупнейшие многофилиальные и системообразующие специализированные госбанки. Проблема усугублялась еще и тем, что активы крупнейших операторов - «Сбербанка» и Внешэкономбанка были тогда практически потеряны: в первом случае - по причине замораживания денежных средств населения, во втором - в виду замораживания валютных счетов предприятий и организаций. Что касается вновь созданных коммерческих банков с государственным участием, то многие из них оказались в руках неподготовленных и неэффективных управленцев, многим из которых такие банки достались «в наследство».

Такие банки работали, как правило, неэффективно, обслуживая, в большинстве своем, инсайдерские интересы. Госбанки, чаще всего по указанию правительства, выдавали неэффективные, обреченные с самого начала на невозврат, кредиты с целью спасти промышленность, топливноэнергетический и агропромышленный комплексы, другие отрасли. Однако, в виду отсутствия основных инструментов надзора со стороны Центрального банка - резервирование под возможные потери активов, механизмы принудительного списания безнадежных активов и т.п., госбанки, практически полностью утратили свой капитал, продолжали функционировать.

Процесс усугублялся еще и тем, что было полностью утрачено доверие населения к банковскому сектору, в результате чего все население хранило свои сбережения не в банковских структурах. Многие банки строили "Экономика и социум" №4 2012 финансовые пирамиды, в результате чего ими была потеряна ликвидность. Не функционировал рынок межбанковских кредитов.

Процедура создания банков предъявляла множество требований к банковской деятельности а качество банковского регулирования и надзора абсолютно, как уже отмечалось ранее, не соответствовало современным требованиям функционирования банков в условиях рынка. Лицензирующим органам и органам банковского надзора представлялась порой фиктивная информация о составе участников банка и даже клиентов, формальные, не соответствующие действительности бизнес-планы и др. Все это порождало непредсказуемость отслеживания информации регулятором.

Многие банки были ничтожно малы по своим активам, что не давало им возможности функционировать в качестве банковских учреждений, способных предоставлять своим клиентам широкий спектр услуг. Такие банки довольствовались лишь мелкими посредническими операциями, такими, например, как купля-продажа валюты, небольшие по масштабам спекулятивные посреднические операции и др. Многие банки испытывали трудности с обеспечением минимального уровня уставного капитала, не имели соответствующего уровня ликвидности, не были платежеспособными, не имели профессионального менеджмента. В то же время у Центрального банка не было достаточных рычагов влияния на все эти процессы.

В дальнейшем были установлены новые регулятивные правила и требования по отношению к деятельности кредитных организаций. Особенно высокие требования были установлены по отношению к общему капиталу, достаточности капитала, ликвидности, обязательным резервам в Банке России и др. Более широко стала практиваться такая мера воздействия, как отзыв банковской лицензии. Необходимость «оздоровления» банковской системы путем отзыва лицензий на осуществление банковской деятельности, была обусловлена наличием всевозможных рисков на финансовом рынке и стремлением большинства несостоявшихся банков найти решение своих "Экономика и социум" №4 2012 проблем путем привлечения денежных ресурсов по необоснованно высоким процентным ставкам, а также поиска «нестандартных» решений проблемы капитализации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что начальный период развития банковской системы России (1991 – 1994 гг.) характеризовался отсутствием эффективной системы надзора и регулирования; наличием высоких рисков в реальном секторе экономики; отсутствием необходимой законодательной базы, защищающей как интересы банков, так и интересы населения и бизнес-сообщества; низким качеством менеджмента и культуры в банках.

Спустя пять лет, в августе 1998 г., в связи с огромным государственным долго м, кризисом ликвидности, низкими мировыми цена ми на сырьё, составлявшее основу экспорта России, выстроенной финансовой пирамидой государственных краткосрочных облигаций (ГКО), Правительством РФ был объявлен так называемый технический дефолт, который разорил огромное количество малых предприятий. В этот период «лопнули» многие банки, а банковская система оказалась в коллапсе как минимум на полгода. Обесценение рубля существенным образом подорвало доверие населения и иностранных инвесторов к российским банкам и государству, а также к национальной валюте.

Надо отметить, что методы экономической политики, применявшиеся в 1995—1998 годах, были малоэффективными: вновь и вновь повторялись похожие по смыслу меры, несмотря на то, что они каждый раз давали отрицательные результаты. Ставка постоянно делалась на крайне ограниченный набор денежно-кредитных и бюджетно-налоговых мер.

Начиная с 2000-х годов, в ходе реализации экономической политики государства получила дальнейшее развитие системы базовых правовых норм и других институтов, обеспечивающих развитие рыночных отношений, что позволило России восстановить статус мощной экономической державы.

Экономический рост приобрел устойчивый характер, были заложены тогда основы масштабных структурных и институциональных изменений, в том числе в сфере банковской деятельности.

Важным этапом развития банковского сектора России стала разработка механизмов и экономических моделей построения системы банковского надзора в Российской Федерации, соответствующей современным международным требованиям и позволяющей обеспечить динамичное развитие российской банковской системы, ее конкурентоспособность на международном рынке банковских услуг. В частности, в 2003-2005 гг. Банком России были приняты основополагающие нормативные документы, регулирующие деятельность кредитных организаций [4, 5, 6, 7].

Сегодня финансово-кредитный рынок России кроме банков представлен существенным числом участников, предоставляющих разные виды финансовых услуг: небанковские кредитные организации, организации микрофинансирования, страховые компании, трасты, институты пенсионного частного обеспечения, паевые инвестиционные фонды, хедж-фонды, управляющие компании и т.д. С каждым годом число компаний увеличивается, усложняются виды и условия предоставления финансовых продуктов.

Эффективное функционирование и развитие финансового рынка зависит в первую очередь от качества регулирования и надзора. На необходимость выработки новых подходов адекватного решения по регулированию финансовых рынков, к интеграции разрозненных сегментов и органов их регулирования в финансовой сфере как единого и эволюционирующего механизма, непосредственное влияние оказал мировой финансовый кризис 2008-2009 годов. Помимо этого, процессы, связанные с пересечением границ операций в финансовой сфере, активным перемещением капитала, увеличением количества международных операций, вызванные глобализацией мирового финансового рынка, также "Экономика и социум" №4 2012 стали причиной повышенного внимания к вопросу создания и необходимости мегарегулятора в мировом финансовом хозяйстве.

В настоящее время нет единства по поводу стандартов регулирования финансового рынка. Мнения о форме организации регулирования и надзора среди ученых и специалистов-практиков разделились. Существующий в ряде зарубежных стран опыт создания мегарегулятора в отечественной финансовой системе отражения пока не нашел. На мировом уровне также не сложилось единой точки зрения о необходимости создания модели объединенного или интегрированного регулирования и надзора.

Рассматривая вопросы необходимости создания в России мегарегулятора, его возможные положительные эффекты, нужно исходить, прежде всего, насколько актуальна необходимость введения мегарегулятора в настоящее время. Существует ли сегодня в России экономическая основа для создания мегарегулятора, какова степень переплетения функций и операций на финансовом рынке, насколько она требует универсальности финансовых институтов?

Отвечая на этот вопрос следует признать, что сегодня в мире, безусловно, наблюдается расширяющаяся практика создания полностью интегрированных мегарегуляторов, особенно в странах с развивающимися экономиками, или по меньшей мере объединения функций нескольких органов, регулирующих деятельность на финансовых рынках.

В то же время в России, для создания мегарегулятора в России, по нашему мнению, нет достаточной экономической базы. Большинство участников финансового рынка имеют низкую капитализацию, им еще предстоит вырасти в более диверсифицированный и крупный бизнес. Российский финансовый рынок, основанный на небольших финансовых институтах, справедливо можно назвать раздробленным рынком. Кроме того, региональные рынки замкнуты, финансовые продукты и деятельность отечественных финансовых институтов имеют упрощенную структуру.

Необходим, на наш взгляд, комплексный подход к модернизации финансового посредничества, основанный на целостном и взаимосвязанном развитии институтов финансового сектора путем создания единообразного регулятивного поля деятельности всех финансовых институтов с учетом обеспечения совместимости с мировыми стандартами и особенностями экономики России. Нужно сформировать комплексную модернизированную систему, включающую в себя основные сегменты финансового сектора: банковскую систему, рынок капитала, страхования, пенсионной системы.

Первоочередной задачей является создание институтов, генерирующих долгосрочные финансовые ресурсы и трансформирующих их в инструменты долгосрочного финансирования реального сектора экономики. Наряду с этим, необходимость комплексного развития перечисленных выше институтов, обусловлена тем, что они, являясь одновременно производителями и потребителями финансовых продуктов, способны самостоятельно генерировать новую стоимость в экономике.

Комплексное развитие институтов финансового посредничества является необходимым условием повышения эффективности денежного рынка, в особенности в условиях перехода к режиму таргетирования инфляции в денежно-кредитной политике. Институциональная неразвитость небанковского сегмента финансового посредничества значительно ограничивает возможности регуляторов финансового рынка для полноценной реализации выбранного режима денежно-кредитной политики.

В рамках настоящей статьи необходимо отметить важную, особенно в последние годы, роль в Базельского комитета, разрабатывающего финансовые кодексы и стандарты, призванные поддерживать финансовую стабильность в мировых странах. Комитет на глобальном уровне устанавливает правила банковской деятельности, в том числе нормативы достаточности капитала и методики оценки резервов.

Из-за ипотечного кризиса, начавшегося в 2007 г. и выявившего массовый крах риск-менеджмента финансовых институтов и органов надзора, стала очевидной необходимость срочного поиска новых дополнительных регуляторных механизмов в самый разгар внедрения Базеля II. Эти события, несомненно, оказали влияние на восприятие Базеля II, находившегося в процессе реализации. В конце 2009 г. от исправления Базеля II Базельский комитет по банковскому надзору перешел к представлению новых правил. Комитетом были выпущены два консультативных документа, получивших название Базель III.

Для России Базель II и Базель III имеют, по нашему мнению, неоднозначное значение. Наша страна стремится быть активным участником мировых финансовых рынков и для этого ей необходимо следовать общепринятым мировым нормам и стандартам. В этом смысле внедрение ряда принципов Базеля II и Базеля III укрепит российский банковский сектор в целом за счет лучшего понимания и количественной оценки рисков, повышения качества корпоративного управления и увеличения прозрачности их бизнеса. В то же время эти два пакета не являются законами, как таковыми, и для российской банковской системы многое будет зависеть от конкретной их интерпретации, последовательности и сроков их внедрения. Хотя все это повлечет довольно существенные материальные затраты на сам процесс внедрения, в конечном счете такая ситуация должна будет ускорить консолидацию российского банковского сектора.

Благодаря тому, что в России действуют более жесткие требования к банковскому капиталу, чем в мировой практике, российские банки уже сегодня, и даже с запасом, готовы к внедрению новых нормативов достаточности капитала. А вот к более жестким требованиям к ликвидности и фондированию российским банкам, судя по всему, еще предстоит приспосабливаться. При этом в России сейчас в самом разгаре находится внедрение предыдущих изменений в банковское регулирование.

Новые требования Базель III на уровне отдельных стран, как мы видим, начнут вступать в силу с 2013 года. Из-за этого мировым финансовым гигантам в ближайшие годы потребуется привлечь в капитал сотни миллиардов долларов.

Сроки реализации в Российской Федерации международных подходов к финансовому регулированию в рамках Базеля III уже нашли отражение в программном документе - Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 г. – с 2013 года.

Этот срок, на наш взгляд, несколько преждевременен, ввиду того, что в стране всего полтора года как началось введение в полном объеме международных норм оценки достаточности капитала (Базель II). Внедрение продвинутых подходов Базеля III в России для всего банковского сектора потребует от большинства коммерческих банков совершенствования системы риск-менеджмента и IT-систем, крупных расходов. На практике, за исключением ряда крупнейших участников банковского рынка (например, Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк, Альфа-банк, Промсвязьбанк, Банк «Зенит» и др.) подавляющее большинство кредитных организаций еще не способно самостоятельно проводить внедрение Базеля III по кадровым, финансовым и техническим причинам [8].

Всвязи с этим, как нам представляется, для проведения хотя-бы минимального набора процедур Базеля III было бы целесообразно Банку России разработать и вооружить кредитные организации набором детальных унифицированных рекомендаций по их эффективного внедрения. Следовало бы провести, наконец, обучающие мероприятия, и не только провести, а поставить их на регулярную основу.